Quarto Trimestre 2021

O Significado Estratégico da Frota Pesqueira da China

CC James M. Landreth, Marinha dos EUA

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A tonelagem total das 16 mil embarcações que compõem a frota pesqueira de águas profundas da China e suas práticas ilegais, não declaradas e não regulamentadas (INN) geram um campo específico de interesse para analistas diplomáticos, de inteligência, militares e econômicos de todo o mundo. Contextualizar a enorme frota pesqueira da China dentro da grande estratégia do país, identificar o tipo de uso mais provável para ela e avaliar o uso mais perigoso sugerem a necessidade de atualizar o papel que o Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América (EUA) exerce no monitoramento e abordagem das ameaças avaliadas.

Linha de ação mais provável

Enquanto os profissionais da área de inteligência de segurança e os estrategistas navais começam a suspeitar do número impressionante de embarcações de pesca chinesas, o principal objetivo da frota pesqueira da China é entregar carne a uma população cada vez mais rica e que tem um apetite crescente por proteína.¹ A evolução alimentar dos 1,4 bilhão de cidadãos chineses e o aumento correspondente nas importações mudaram drasticamente os mercados globais de proteína na última década.² Além disso, o aumento do consumo chinês de carne ocorreu ao mesmo tempo que a China teve repetidos fracassos domésticos na agricultura, associados a doenças do gado, águas subterrâneas contaminadas e práticas deficientes de manejo da terra.³ A produção interna da China tem sido tão sobrecarregada pela demanda que o país se expôs de forma incomum a dependências comerciais cada vez maiores, como o acordo comercial de primeira fase EUA-China de 2020.⁴ Embora, do ponto de vista dos EUA, as importações de proteína animal possam parecer um risco baixo, elas representam um grande desvio da filosofia maoísta, que vê a China como um produtor de alimentos autossustentável.

Dada a significativa e crescente demanda por proteína, a frota pesqueira chinesa superexplorou agressivamente todos os mares regionais, dando à China o título de país com mais infrações de pesca INN do mundo.⁵ Enquanto a frota pesqueira da China de mais de 16 mil embarcações de águas profundas parece um trunfo para analistas militares, os economistas podem ver a necessidade de se ter uma frota capaz de percorrer distâncias tão longas assim como uma visível desvantagem. A necessidade de se ter essa grande frota de embarcações para uso em mar aberto indica que a China pode estar enfrentando um colapso dos estoques pesqueiros em águas próximas.⁶ Isso é uma grande preocupação para a China, a maior nação pesqueira do mundo.⁷ Ao contrário das colheitas fracassadas em terra, o colapso dos estoques pesqueiros representa um perda estratégica, pois pode levar décadas, ou até mais tempo, para serem reabilitados. O colapso da pesca localizada dos EUA na década de 1980, na Bacia das Aleutas, oferece uma ideia do que a China pode estar sofrendo em larga escala.⁸

 

 

Depois de devastar os mares locais, a China espalhou suas práticas de pesca INN para a África e a Oceania. Relatórios de fontes abertas de organizações não governamentais (ONGs) e agências governamentais documentam exaustivamente as práticas INN da China na África Ocidental, em particular.⁹ Muitos dos países afetados por essas práticas de pesca têm parceria com a China por meio da iniciativa ‘Um Cinturão, Uma Rota’, mas enfrentam silenciosamente uma ameaça existencial da sobrepesca devido a dependências nutricionais e econômicas críticas.¹⁰ Os desafios da sobrepesca apresentam problemas enormes, mas que não são imediatamente óbvios. Os efeitos geralmente se alastram pela economia formal e desestabilizam outros segmentos, como desemprego, receitas fiscais e muitos outros. As últimas décadas de instabilidade da Somália oferecem uma ideia do que pode acontecer quando Estados frágeis e dependentes da pesca sofrem com o colapso dessa atividade.¹¹

Independentemente de os países vizinhos acolherem as práticas chinesas de pesca, que são predatórias e, muitas vezes, ilegais, a China se beneficia de seu peso diplomático, recentemente acumulado por meio de organizações governamentais internacionais (OGI), para passar por cima de normas internacionais de comportamento e potências regionais mais fracas e devastar as economias pesqueiras de seus vizinhos.¹² Os conflitos entre a China e o Vietnã sobre essas questões são um exemplo claro desse modo de operação, que será elucidado adiante.

Impactos da linha de ação mais provável

Diplomático. A China tem feito uma campanha bem-sucedida contra os marcos jurídicos internacionais que regem as questões relacionadas ao Direito do Mar por mais de uma década, especialmente em relação às águas internacionais ou zonas de transição entre diferentes zonas econômicas exclusivas.¹³ As excessivas reivindicações territoriais chinesas no Mar do Sul da China fornecem uma excelente indicação de como o país pode desafiar ainda mais as normas jurídicas que regem as atividades pesqueiras. Além das negociações jurídicas, a manifesta pressão da China sobre a frota pesqueira do país vizinho atingiu novos patamares em 2020, quando um navio-patrulha da Guarda Costeira Chinesa (GCC) colidiu com um barco pesqueiro vietnamita, acabando por afundá-lo.¹⁴ A resposta de órgãos marítimos internacionais que estabelecem normas para frotas pesqueiras criará um precedente que será utilizado contra os próximos movimentos da China no que diz respeito às suas demonstrações assertivas na região.

Militar. As forças navais chinesas incluem a Marinha do Exército de Libertação Popular (MELP), a GCC e a Milícia Marítima das Forças Armadas da República Popular da China (MMFARPC). A MELP e a GCC conduzem patrulhas regulares, mas a MMFARPC se envolve em atividades de zona cinzenta perto de acidentes geográficos contestados, como o Recife de Scarborough, as Ilhas Paracel e outras áreas do Mar do Sul da China.¹⁵ Entre outras táticas, a MMFARPC demonstrou disposição, habilidade e proficiência para se unir para formar falanges que interrompem os exercícios de liberdade de navegação dos EUA e de forças aliadas.

Conforme mencionado anteriormente, a linha de ação (LA) mais provável para a frota pesqueira é continuar pescando. No entanto, esse grande número de embarcações de pesca oferece uma plataforma pronta e distribuída para a coleta de sinais, acústica e de imagens. Se equipada com sensores comerciais básicos, a frota pesqueira poderia explorar de forma sustentável mais de 1,2 milhão de milhas náuticas por dia.¹⁶ Essa coleta de dados poderia ocorrer passivamente, sem que se perca qualquer uma das proteções oferecidas pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar a um navio de pesca em alto mar. A Tabela 1 fornece os resultados de uma análise paramétrica que utilizou suposições sobre referências para a manutenção de embarcações de pesca, a confiabilidade de sensores e os padrões operacionais.

Econômico. Como acontece com muitas outras indústrias manufatureiras, o subsídio do governo chinês à construção e manutenção de navios reorientará os mercados globais em direção à dependência chinesa.¹⁷ A China tem concentrado seus investimentos diretamente no transporte marítimo comercial, como petroleiros e navios porta-contêineres, mas o capital, a liquidez e o ambiente regulatório favorável fornecidos ao setor da construção naval como um todo geram um ambiente positivo para todas as classes da construção naval chinesa. O crescimento explosivo da frota pesqueira da China destaca a indústria marítima como o mais recente vetor de dumping econômico, e isso enfraquecerá sistematicamente outras nações que constroem navios. A concomitante criação de empregos aumenta a probabilidade de o governo chinês continuar a apoiar diretamente a indústria de construção naval.

Embora os estaleiros dos EUA mantenham uma vantagem qualitativa na produção e manutenção de navios capitais, como submarinos de propulsão nuclear e porta-aviões, eles não oferecem concorrência quantitativa com a China em termos de cascos ou tonelagem. O status da China como o fabricante de baixo custo mais prolífico do mundo garantiu sua posição como a maior nação construtora de navios (22,3 milhões de toneladas brutas em 2019).¹⁸ Como resultado da explosão da construção naval, o setor chinês gerou um progresso impressionante de modernização da MELP. O potencial de produção, tanto em número de cascos quanto em tonelagem por casco, continuará sendo um importante indicador da competitividade econômica e naval da China.¹⁹

Por último, a contenção geográfica da China dentro da primeira cadeia de ilhas (ou primeiro arquipélago) levou à sua orientação histórica como potência continental. No entanto, grandes indústrias navais e marinhagem para tripular a frota de pesca de águas profundas irão intensificar diferentes setores da indústria de navegação que podem ser necessários para um conflito marítimo grande ou prolongado.²⁰

Linha de ação mais perigosa

Com base na análise acima, a maior parte da frota pesqueira da China deve permanecer pescando ativamente ou a população sofrerá uma privação nutricional significativa. O Partido Comunista da China possui os meios e a vontade de impor privações à sua população extremamente nacionalista, mas a utilização priorizada da frota pesqueira para o setor de proteína animal aumentará durante um conflito marítimo prolongado, especialmente se a deterioração das relações com os EUA e seus aliados resultar no declínio ou encerramento das exportações de proteína animal para a China. Em 2019, Brasil, União Europeia, EUA, Austrália e Nova Zelândia forneceram mais da metade das importações agrícolas da China.²¹

Na LA mais perigosa, a China desvia uma parte de sua grande frota pesqueira para reforçar a MMFARPC, que inunda sistematicamente o cenário de contato no Pacífico Ocidental durante um conflito marítimo. Mesmo desarmada, um cenário de contato inundado aumenta a dificuldade das atividades de inteligência, reconhecimento, vigilância e aquisição de alvos (IRVA) lideradas pelos EUA. Essa abundância de sentinelas aumentaria a dificuldade das atividades de autodefesa contra IRVA e das manobras ofensivas dos EUA. Além disso, o desenvolvimento agressivo de bases econômicas da China sob a iniciativa ‘Um Cinturão, Uma Rota’ inclui os depósitos de pesca.²² Esses depósitos de pesca poderiam ser usados para sustentar a frota pesqueira e a MMFARPC. A China já tem empregado seu conjunto cada vez maior de empresas militares privadas ao longo do Cinturão e Rota, e elas poderiam proteger com eficiência os depósitos de pesca.²³

Do ponto de vista de danos colaterais, a presença de um grande número de navios de pesca oferece o potencial de responsabilidade por mortes de civis — algo que os chineses usariam para minar a legitimidade de uma campanha liderada pelos EUA em alto mar ou nas zonas econômicas exclusivas reivindicadas pela China.²⁴ Muito provavelmente, a China aproveitaria sua plataforma nas Nações Unidas e em OGIs semelhantes para reforçar sua narrativa de que estariam atacando civis, mesmo que as embarcações possam ser qualificadas como alvos militares legítimos com base em suas atividades. Mesmo em um cenário extremo, no qual os EUA designem todas as embarcações de pesca chinesas dentro de uma área de operação como alvos legítimos, os comandantes operacionais teriam de equilibrar a economia do uso de armas estadunidenses sofisticadas contra embarcações pequenas, a fim de preservar o uso de materiais bélicos para alvos prioritários.

Caso a China desvie qualquer parte da frota pesqueira para atividades paramilitares, as melhorias de capacidade mais prováveis apoiariam a expansão das atividades de IRVA, inquietação aberta de plataformas navais lideradas pelos EUA ou atos terroristas no mar.²⁵ Sob o manto do status de proteção da frota como navios de pesca, essas plataformas infligiriam um altíssimo grau de inquietação a fim de maximizar a coleta de inteligência.

Por fim, os EUA desfrutam de uma vantagem submarina que se estende longamente pelo Pacífico Ocidental, graças à frota de submarinos estadunidenses.²⁶ Se a frota pesqueira fosse usada de forma eficaz, a China poderia utilizá-la para degradar sistematicamente o ambiente acústico do qual os submarinos dependem para um emprego eficaz. Por exemplo, grandes comboios de traineiras poderiam saturar o ambiente acústico para mascarar o movimento de navios de guerra capitais em áreas marítimas cruciais. Além disso, a China investiu fortemente em infraestrutura submarina para deter a frota de submarinos dos EUA, e navios de pesca adaptados poderiam servir como estações de escuta móveis distribuídas e reforçar a infraestrutura fixa.²⁷

Qual é o papel da força conjunta nessa batalha?

A frota pesqueira da China não representa atualmente uma ameaça militar aos EUA, mas a MELP poderia empregar esses recursos em atividades militares abertas ou de zona cinzenta. A análise a seguir fornece uma estrutura para os esforços de planejamento de recursos da força conjunta com relação às frotas pesqueiras chinesas e fornece, ainda, o contexto para muitas das questões críticas de segurança que definem a região.

A problemática da frota pesqueira chinesa tem uma combinação de elementos navais, diplomáticos e comerciais, mas os principais fornecedores de recursos, como o Exército dos EUA, serão partes interessadas significativas no desenvolvimento da estratégia militar estadunidense para a região. Primeiro, o Exército mantém o maior número de militares no Departamento de Defesa, e o emprego eficaz dos recursos humanos do Exército na imensidão do Pacífico será fundamental. Além disso, os robustos canais de ligação do Exército com as nações parceiras por meio da Agência de Cooperação para a Segurança de Defesa (Defense Security Cooperation Agency, DSCA) proporcionarão inúmeras oportunidades para direcionar os recursos de parceiros com eficácia.

Recomendações para combater a linha de ação mais provável da China

Diplomática. A força conjunta tem o potencial de apoiar ganhos diplomáticos em áreas vulneráveis na África, Sul da Ásia e Oceania por meio de cooperação eficaz com agências não pertencentes ao Departamento de Defesa. Muitas agências estadunidenses, como a Guarda Costeira dos EUA (U.S. Coast Guard, USCG), a Administração Nacional Oceânica e Atmosférica (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) e o Serviço de Pesca e Vida Selvagem dos EUA (U.S. Fish and Wildlife Service), entre outras, apoiam os esforços do Departamento de Estado dos EUA para combater as práticas de pesca predatória da China. Embora a maior parte da presença do Departamento de Defesa ocupe, tradicionalmente, o domínio terrestre, programas como o quadro de tradutores e intérpretes do Exército dos EUA oferecem um recurso importante em uma região que possui tantos idiomas. No contexto da gestão das ameaças que a frota pesqueira da China apresenta, a USCG se envolve ativamente com as nações parceiras para combater a pesca INN.²⁸ No entanto, a USCG, a NOAA e outras agências não têm capacidade para treinar tradutores e intérpretes para acompanhar a grande e crescente lista de seus parceiros bilaterais de pesca. O Exército poderia reforçar significativamente as equipes de fiscalização da pesca e facilitar o aprofundamento das relações diplomáticas com as nações interessadas. O conhecimento dos idiomas indonésio, tailandês, malaio, mandarim, hindi, árabe e das línguas faladas na África Ocidental será essencial para esse esforço e poderá ser facilmente convertido para atividades mais tradicionais do Departamento de Defesa em terra.

O desenvolvimento de parcerias não tradicionais com agências como o Serviço de Pesca e Vida Selvagem dos EUA, o Departamento de Agricultura dos EUA (U.S. Department of Agriculture, USDA), a USCG e a NOAA exigirá um esforço sustentado, uma vez que essas organizações podem não estar acostumadas às práticas operacionais e de negócios, às vezes intensas, do Departamento de Defesa.²⁹ No entanto, o conhecimento específico dessas agências ajudará a entender mais a fundo os cálculos da frota pesqueira da China e quais recursos da força conjunta apresentarão maior relevância para qualquer contingência.³⁰

Informação. A sobrepesca e a manipulação da China nos mercados de pesca oferecem oportunidades para campanhas de informação lideradas pelos EUA contra os chineses, bem como oportunidades para atrair novos parceiros, aliados e “parceiros ocultos” no Pacífico Ocidental. Os esforços dos EUA podem incluir a exploração tanto evidente quanto dissimulada dessas tensões.³¹ Onde as autoridades governamentais permitirem, as unidades de comunicação social, assuntos civis e operações de informação das Forças Armadas podem exercer suas capacidades para influenciar a visão global sobre as práticas de pesca chinesas. Por exemplo, a divulgação de relatórios abertos da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) oferece métodos eficazes de conscientização sobre os abusos da China no mar.³² Além disso, e talvez mais importante, a força conjunta poderia colaborar com empresas privadas de análise, como a FishSpektrum, para fornecer informações objetivas para a comunidade internacional sobre as práticas de pesca e abuso de protocolos marítimos internacionais por parte da China.³³ Parcerias com canais externos poderiam fornecer perspectivas objetivas distanciadas de um veículo estadunidense, o que serve a um propósito estratégico em uma época de relações sino-estadunidenses tensas.

Militar. As Forças Armadas dos EUA estão ativamente envolvidas em relações de cooperação de segurança com países preocupados com a indústria de pesca, mas os EUA, muitas vezes, carecem de uma estratégia de marketing eficaz para seus esforços na região. Por exemplo, a Operação North Pacific Guard e a Iniciativa de Segurança Marítima da Oceania (Oceania Maritime Security Initiative, OMSI) utilizam recursos militares dos EUA para a proteção das áreas de pesca de pequenas nações do Pacífico, mas os EUA gastam relativamente pouco para garantir que as populações locais de nações parceiras entendam a segurança e o valor que o país contribui para suas economias.³⁴ Em comparação, todas as contribuições da China às nações parceiras são seguidas de cerimônias públicas, monumentos e declarações de apoio exigidas por contrato para programas emblemáticos, como a iniciativa ‘Um Cinturão, Uma Rota’.

A DSCA oferece um vetor-chave para o Exército contribuir com recursos para mitigar a ameaça representada pela frota pesqueira chinesa. A presença constante e a marca eficaz da DSCA oferecem um excelente emparelhamento para as Forças Armadas utilizarem recursos no treinamento de interoperabilidade para assistência humanitária e resposta a desastres. Talvez mais importante ainda seja o fato de a DSCA fornecer um canal integrado para todas as Forças e agências contribuintes envolvidas no trabalho contra as práticas de pesca predatória da China. Algumas vezes, no passado, os EUA não tiveram uma abordagem coordenada para capacitação de parceiros, de modo que muitas agências estadunidenses que ofereciam recursos contatavam, de forma intermitente, representantes individuais de países parceiros com poucos recursos . Isso não apenas parece desorganizado para possíveis parceiros, mas também aumenta o custo de receber ajuda dos EUA. A abordagem da DSCA no sentido de adaptar os pacotes de assistência às necessidades de cada nação oferece ao Departamento de Defesa um parceiro eficaz para colocar os recursos no local onde eles são necessários.

Econômica. No campo da economia, a força conjunta deve procurar esclarecer as consequências negativas das práticas econômicas chinesas em todas as atividades diplomáticas, informacionais e militares. Os esforços devem estar concentrados em informar as nações parceiras sobre os riscos da diplomacia chinesa de “armadilha da dívida”, que, não raro, se repetem dentro do Cinturão e Rota. A força conjunta deve aproveitar o apoio das ONGs para esse objetivo crucial. Organizações não governamentais, como Pew Charitable Trusts, se especializam em atividades contra a pesca INN.³⁵ Essas ONGs geralmente têm representantes locais que mantêm relacionamentos de longa data com líderes governamentais locais, o que evita a percepção de que os EUA estejam forçando uma agenda colonialista ou política. OGIs, como o Banco Mundial, também oferecem outro caminho importante para influenciar as atividades contra a pesca INN.³⁶

Recomendações para combater a linha de ação mais perigosa da China

Além das ações acima, a força conjunta pode precisar utilizar capacidades e recursos militares para lidar com a LA mais perigosa da frota pesqueira chinesa.

Em qualquer conflito de grande escala com a China, o planejamento de campanha liderado pelos EUA buscará combater os investimentos chineses em antiacesso/negação de área com os tipos de tecnologia e conceitos operacionais associados ao Comando e Controle Conjunto de Todos os Domínios (Joint All-Domain Command and Control) e iniciativas relacionadas às Forças Singulares, como o Sistema de Gerenciamento de Combate em Todos os Domínios, da Força Aérea dos EUA (U.S. Air Force’s All-Domain Battle Management System); o Projeto Convergência, do Exército dos EUA (U.S. Army’s Project Convergence); as Operações de Bases Avançadas Expedicionárias, do Corpo de Fuzileiros Navais dos EUA (U.S. Marine Corps’ Expeditionary Advanced Base Operations); e o Projeto Overmatch, da Marinha dos EUA (U.S. Navy’s Project Overmatch).³⁷ Conforme detalhado acima, as frotas de pesca chinesas podem complicar significativamente as capacidades de ponta dos EUA por meios abertos (por exemplo, IRVA) ou mascarando o movimento de formações militares. O grande número de barcos de pesca e o status pouco claro como alvo legítimo desafiam os recursos e as regras de engajamento padrão. Sendo assim, os planejadores devem priorizar a desativação de centros logísticos para a sustentação da frota de pesca. Por exemplo, degradar as operações de reabastecimento no mar da frota pesqueira limitaria o alcance efetivo dessas embarcações. A Tabela 2 fornece uma lista de requisitos de inteligência prioritários recomendados, associados à frota pesqueira chinesa.

Caso o esforço liderado pelos EUA exija a negação, degradação ou destruição de qualquer parte da frota pesqueira chinesa ou atividades logísticas, os EUA devem elaborar a narrativa de apoio e as regras de engajamento. Apesar dos fatos locais, a estratégia jurídica da China provavelmente incluirá acusar os EUA de se envolver em guerra irrestrita.³⁸ A vasta experiência da força conjunta em conflitos de baixa intensidade nas últimas duas décadas oferece a oportunidade de reforçar a experiência da Marinha nessa área. Semelhante a manobrar um comboio através de um denso ambiente urbano, uma guerra no Pacífico Ocidental percorreria o esquema de tráfego marítimo mais denso do planeta.³⁹

 

 

Os EUA precisarão de meios para a cooperação, como plataformas navais de capacidade avançada, sensores e armas, em qualquer conflito imaginável, a fim de incapacitar as embarcações de ponta, como os contratorpedeiros chineses. No entanto, os navios de pesca envolvidos em atividades paramilitares e que apoiam os centros logísticos em terra fornecem contatos gerenciáveis para as forças terrestres e nações parceiras engajarem com munições de baixo custo. Essa divisão de trabalho aumentaria a eficiência e proporcionaria um emparelhamento arma-alvo mais eficaz.

O Departamento de Defesa deve dar ênfase ao desenvolvimento da interoperabilidade militar com as Forças Armadas indianas.⁴⁰ A análise geopolítica rotineiramente enfatiza a importância do papel da Índia na definição da probabilidade de sucesso de qualquer conflito marítimo prolongado com a China. A Índia oferece acidentes capitais nos domínios diplomático, de inteligência, militar e econômico. Diplomaticamente, a Índia tem melhores chances de apoiar as nações em desenvolvimento que sofrem com as práticas abusivas da pesca chinesa. Do ponto de vista de inteligência, a extensa costa da Índia, localizada ao longo das rotas de comércio marítimo mais movimentadas do mundo, garante que todo o tráfego marítimo comercial e militar esteja dentro da faixa de capacidade de coleta de inteligência baseada no litoral. Com relação às Forças Armadas, a parceria com a Índia na preservação da liberdade de navegação nos mares e cumprimento das normas de pesca internacionais será essencial para manter o comércio legítimo, caso os EUA se envolvam em um conflito marítimo.

Economicamente, os EUA e a China competem pelo status de maior parceiro comercial da Índia.⁴¹ No entanto, a balança comercial consistentemente positiva da Índia com os EUA garante uma percepção mais favorável que a balança comercial consistentemente negativa da Índia com a China. Em um conflito futuro, o reforço da cooperação com a Índia oferecerá um caminho fundamental para fortalecer a região, e os esforços iniciais da força conjunta voltados para essa atuação proporcionarão uma vantagem estratégica.

Conclusão

O número de navios e a tonelagem total da frota pesqueira da China devem qualificá-la como uma maravilha moderna, e os planejadores militares devem monitorar seu uso de perto. Ao longo do espectro dos conflitos, a frota pesqueira provavelmente apoiará sua missão principal de obtenção de proteína animal. No entanto, os planejadores chineses poderiam desviar uma porcentagem relativamente pequena dessas embarcações de pesca para atividades paramilitares na LA mais perigosa, com grande efeito. Abaixo do limiar do conflito, as Forças Armadas podem desempenhar papéis cruciais na supressão das atividades prejudiciais da frota pesqueira abusiva da China. Ao fazer isso, o Departamento de Defesa estabelecerá e amadurecerá relacionamentos importantes com agências federais não tradicionais, nações parceiras, ONGs e OGIs, que produzirão efeitos decisivos, caso as tensões sino-estadunidenses ultrapassem o limiar do conflito armado.

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