Dissuasão Descentralizada

Revigorando o Impacto Dissuasório do Exército dos EUA diante de um Exército de Libertação Popular Modernizado

 

Frank Hoffman

 

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O principal adversário dos Estados Unidos da América (EUA) no Indo-Pacífico é, indiscutivelmente, a República Popular da China (RPC). Embora essa relação antagônica não esteja fadada a resultar em guerra, os interesses dos dois Estados estão perto demais para que não se leve a sério a possibilidade de um conflito no futuro próximo.¹ A principal missão das forças terrestres do Comando dos EUA para o Indo-Pacífico (U.S. Indo-Pacific Command, USINDOPACOM) na era atual tem sido a de defender os interesses nacionais dos EUA por meio de uma dissuasão crível, ou convincente.² Resumidamente, a dissuasão crível consiste em manter um dispositivo de forças que faça com que qualquer ganho que a RPC possa obter com uma ação militar envolva um custo demasiado alto quando comparado com as perdas que resultariam de se envolver em um conflito com forças regionais dos EUA. Ela tem sido uma ferramenta fundamental no arsenal do USINDOPACOM. A dissuasão crível não só tem permitido a Washington evitar um conflito potencialmente devastador com Pequim simplesmente ao fazer com que a possibilidade de tal enfrentamento pareça ter um custo grande demais para ser contemplada, como também tem possibilitado que o Exército dos EUA como um todo canalize a maior parte de sua atenção para outras ameaças, enquanto deixa o equivalente a uma guarnição de área militar para manter a estabilidade regional no Indo-Pacífico.³

No passado, a posição do USINDOPACOM na região era praticamente inatacável, o que fazia dele um fator dissuasório extremamente convincente contra quaisquer impulsos agressivos da RPC. Entretanto, o Exército de Libertação Popular (ELP) se modernizou rapidamente nos últimos anos, tornando-se apto a incapacitar posições atuais dos EUA no Indo-Pacífico com mísseis e poder aéreo convencional. Assim, o antigo poder dissuasório crível das forças terrestres do USINDOPACOM foi drasticamente reduzido, porque o ELP hoje pode desafiar a presença regional dos EUA e ter uma expectativa razoável de sair de um conflito de escopo limitado sem incorrer em uma “vitória de Pirro”.⁴ Portanto, à medida que o Partido Comunista da China (PCC) se torna cada vez mais expansionista e agressivo e as forças terrestres do USINDOPACOM vão perdendo, gradualmente, seu impacto dissuasório crível, a disposição de bases das forças estadunidenses na região deve ser reavaliada.

As tropas do Exército no USINDOPACOM devem adotar uma doutrina de dissuasão descentralizada, na qual as forças terrestres sejam redistribuídas por toda a região do Indo-Pacífico, em lugar de se manter o dispositivo centralizado atual. Dessa forma, não apenas ampliaremos nossa rede de parceiros militares regionais, mas também evitaremos que o ELP possa conduzir um primeiro ataque devastador, fortalecendo assim o poder dissuasório crível do Exército dos EUA e sua capacidade para responder a uma agressão do ELP.

A atual disposição de bases do Exército no USINDOPACOM é vulnerável

Atualmente, o USINDOPACOM mantém suas principais forças terrestres no exterior em bases na Coreia do Sul (República da Coreia, RC) e no Japão. Embora essas forças tenham sido fundamentais para manter a paz na Península da Coreia, a rápida expansão das capacidades do ELP tem levado a uma redução drástica dos efeitos dissuasórios que as tropas estadunidenses posicionadas nesses locais exercem sobre a RPC.⁵ Após o colapso soviético (quando teve início nosso atual dispositivo militar), o ELP simplesmente não tinha a capacidade de atacar, de modo eficaz, posições correntes do USINDOPACOM, enquanto as Forças dos EUA na Coreia do Sul (U.S. Forces Korea, USFK) estavam quase sempre sob a ameaça de um esforço conjunto pelo ELP/Coreia do Norte. Além disso, Pequim entendia claramente que haveria uma rápida retaliação caso não conseguisse neutralizar a maior parte das forças estadunidenses na região, o que simplesmente não tinha a capacidade de fazer. Contudo, enquanto a Guerra Global contra o Terrorismo manteve o foco de Washington no Comando Central dos EUA (U.S. Central Command, USCENTCOM) durante as duas últimas décadas, o ELP deu início a uma forte campanha de modernização, especialmente na capacidade antiacesso.⁶

O aumento dessa capacidade foi demonstrado de modo marcante em um estudo de 2017 da RAND Corporation, que projetou que o ELP não só havia obtido a capacidade de neutralizar facilmente todas as posições dos EUA dentro da RC e do Japão com mísseis balísticos e de cruzeiro, mas também seria capaz de desorganizar operações em bases tão distantes quanto a Base da Força Aérea de Andersen, em Guam.⁷ Portanto, não surpreende que a RPC tenha ficado mais confiante nos últimos anos, uma vez que o dispositivo militar padrão dos EUA no Indo-Pacífico (um número pequeno de posições fortificadas de grande porte) tornou as forças terrestres do USINDOPACOM extremamente vulneráveis a um primeiro ataque do ELP.⁸ Assim, a solução para revigorar o poder dissuasório do Exército dos EUA na região do Indo-Pacífico não consiste em reforçar ainda mais seu presente dispositivo militar, mas sim em expandir sua presença atual e descentralizar seus meios unificados.

A eficácia da dissuasão descentralizada é empiricamente comprovada

Ainda que o atual dispositivo do Exército dos EUA no USINDOPACOM seja extremamente vulnerável a ser neutralizado por armas de primeiro ataque do ELP e já sirva como um argumento muito convincente para a descentralização, evidências empíricas também apoiam fortemente o argumento de que o efeito dissuasório crível do USINDOPACOM seria reforçado por uma disposição de bases descentralizada. Em 2020, a RAND realizou um estudo subsequente, que analisou o poder dissuasório que forças estadunidenses posicionadas no exterior seriam capazes de exercer. Os autores do estudo constataram que, entre as forças posicionadas no exterior, as forças terrestres representam o elemento dissuasório mais eficaz contra a agressão estrangeira, enquanto forças aéreas e navais mostraram “pouca ou nenhuma evidência” de exercer impacto dissuasório.⁹ Além disso, o estudo afirmou que, entre essas forças terrestres, os elementos “pesados” (por exemplo, unidades blindadas, de artilharia ou mecanizadas) em desdobramentos em situação de estabilidade exerciam o maior efeito dissuasório e que esse poder de dissuasão é ainda mais reforçado quando é possível efetuar a escalada desses elementos em áreas de instabilidade regionais nos chamados “desdobramentos em crises”.¹⁰

As implicações que esses dados da RAND têm para o papel do Exército dos EUA no dispositivo contemporâneo do USINDOPACOM são consideráveis. Na verdade, ficou muito claro durante a audiência do Congresso realizada em 2019 sobre os desafios enfrentados pelo USINDOPACOM que tanto o lado militar quanto o lado civil acreditam que esse comando geográfico conjunto requer um maior investimento em meios navais e as Forças dos EUA na Coreia/Japão são suficientes elementos dissuasórios terrestres.¹¹ O ELP hoje estaria apto a incapacitar completamente o componente do Exército no USINDOPACOM (e vem investindo ativamente em neutralizar os meios regionais navais e aéreos dos EUA). Uma análise estatística dos dados de 2020 da RAND mostra que meios navais e aéreos simplesmente não exercem o mesmo efeito dissuasório que uma presença permanente de forças terrestres em bases avançadas no exterior.¹² Considerando que cortes orçamentários automáticos requerem soluções baseadas em evidências, faz muito mais sentido estratégico descentralizar os meios que, conforme empiricamente comprovado, dissuadam de modo eficaz, em lugar de injetar verbas preciosas em meios navais que dificilmente mudarão o equilíbrio de poder de forma significativa.

Embora, reconhecidamente, qualquer presença permanente de tropas terrestres no Indo-Pacífico estará dentro do alcance de ataques pelo ELP, estacionar tais forças em mais nações aliadas e parceiras para aumentar a descentralização reforçará, em muito, tanto a credibilidade dissuasória quanto a capacidade de resposta retaliatória das forças terrestres do USINDOPACOM. Não só o cálculo de um primeiro ataque pela RPC seria tremendamente dificultado por uma distribuição geográfica mais extensa de forças “cordel de tropeço” estadunidenses por toda a região (elementos que desencadeariam um conflito maior caso confrontados), mas posicionar tais forças em nações parceiras forçaria a RPC a lidar com o envolvimento de uma terceira parte favorável aos EUA em qualquer possível conflito sino-estadunidense. Atualmente, o ELP teria apenas de lançar mísseis balísticos e empregar o poder aéreo convencional contra as posições extremamente centralizadas das USFK e japonesas para neutralizar a presença de forças terrestres do USINDOPACOM na região. Entretanto, segundo a doutrina de dissuasão descentralizada sendo proposta, essas forças seriam dispersas por toda a região, podendo ser reunidas para conduzir um contra-ataque eficaz após o ataque inicial da RPC.

Essa estratégia é diplomaticamente viável

Partindo do entendimento de que uma presença descentralizada de forças terrestres no Indo-Pacífico é desejável e contribuiria para a missão do USINDOPACOM de defender os interesses nacionais dos EUA contra uma RPC cada vez mais expansionista, a questão passa a ser a da viabilidade de tal estratégia. O estudo de 2017 da RAND previu que o expansionismo chinês nos Mares do Sul e do Leste da China estaria positivamente correlacionado com a disposição de muitas nações da região a cooperar com os EUA em questões de segurança.¹³ Considerando que, conforme declarado em seu livro branco de 2019 (documento que descreve sua política de defesa para os próximos anos), o PCC reivindica, em essência, soberania sobre todo o Mar do Sul da China e todas as ilhas afastadas — reivindicação que não só é contestada por várias nações do Indo-Pacífico, mas que também viola o Direito Internacional —, a assertividade territorial chinesa na região está, sem dúvida, em uma ascensão meteórica.¹⁴ Portanto, pode ser a hora de abordar nossos parceiros regionais na Ásia quanto a aumentar a cooperação em segurança.

Embora, no passado, muitos Estados no Indo-Pacífico tenham preferido permanecer neutros na disputa de poder entre China e EUA, a atitude cada vez mais expansionista da RPC, nos últimos anos, colocou algumas dessas nações em uma posição na qual logo terão de escolher um lado.¹⁵ Além disso, conforme observou Randall Schriver, subsecretário de Defesa para Assuntos de Segurança na Região do Indo-Pacífico, durante uma audiência do Comitê das Forças Armadas da Câmara de Representantes, em 2019, a RPC tem, progressivamente, minado a confiança de muitos de seus vizinhos na região, seja por práticas comerciais duvidosas ou pela agressão direta.¹⁶ Há várias nações que os EUA poderiam abordar que podem estar ansiosas por colher os benefícios dissuasórios de abrigar uma pequena presença de forças terrestres do USINDOPACOM. A questão do Mar do Sul da China, por si só, levou as Filipinas e o Vietnã a solicitar que os EUA assumissem um papel mais ativo em proteger a região contra a “ameaça chinesa”.¹⁷ Conforme observou o Alte Philip Davidson durante uma palestra no Fórum de Segurança do Instituto Aspen em 2019, a Tailândia continua sendo um dos nossos parceiros militares mais antigos e ativos na região.¹⁸ Até mesmo a Malásia talvez pudesse ser persuadida — apesar de ser, tradicionalmente, uma parte resolutamente neutra, por medo de ficar na mira de Pequim — caso os malásios vissem uma distribuição significativa de forças terrestres estadunidenses por toda a região. Apesar da neutralidade da Malásia, a RPC intensificou, recentemente, suas violações do espaço aéreo de Kuala Lumpur na região, dando um recado claro de que a China pouco se importa com sutilezas diplomáticas caso sua capacidade de fazer valer reivindicações de soberania seja obstruída.¹⁹

Assim, muitos de nossos parceiros na região mantêm complexos laços duplos tanto com os EUA quanto com a RPC. Ao se tornar cada vez mais agressiva em sua expansão no Indo-Pacífico, a China criou um ambiente no qual muitas nações do Leste Asiático se tornaram muito mais abertas a cooperar com Washington em questões de segurança. Portanto, embora insustentável há uma década, a distribuição de forças terrestres do USINDOPACOM para várias nações parceiras por toda a região hoje pode não apenas ser diplomaticamente viável, como também bem-vinda, na verdade.

É improvável que essa estratégia provoque um conflito entre China e EUA

Os opositores a uma ampliação da disposição de bases do USINDOPACOM observaram, acertadamente, que até mesmo o debate acadêmico sobre essa possibilidade tem provocado respostas belicosas por parte da RPC. Um artigo desta mesma publicação que defendia uma presença permanente de tropas em Taiwan suscitou uma resposta da mídia estatal chinesa, que declarou que uma presença do Exército dos EUA no país poderia desencadear uma “operação de reunificação pela força”.²⁰ Embora essas palavras perturbadoras tenham tido, claramente, o efeito pretendido de fazer os leitores ocidentais pararem para pensar, é desaconselhável dar um crédito indevido à bravata de Pequim, pois esse tipo de retórica é, na melhor das hipóteses, uma estratégia calculada e, na pior delas, fruto de uma divisão civil-militar dentro da RPC.²¹

Ainda que seja tentador ler uma manchete procedente de um funcionário do governo chinês e presumir, automaticamente, que suas palavras têm a aprovação do Estado como um todo, existe uma divisão civil-militar significativa dentro da RPC. Embora não haja consenso na literatura quanto ao motivo dessa divisão, é inegável que, no campo das declarações de política externa, autoridades da Comissão Militar Central (semelhante ao Departamento de Defesa dos EUA) frequentemente agem de maneira contrária — e muito mais agressiva — a seus homólogos civis no PCC.²² Essa divisão civil-militar chega a ser reconhecida tacitamente no livro branco, no qual o Gabinete de Informação do Conselho de Estado dedica algumas subseções a descrever quais passos a China vem tomando para garantir que o PCC tenha maior controle sobre a conduta e “integridade política” de suas Forças Armadas.²³

Mesmo que tomássemos ao pé da letra todas as declarações procedentes de cada órgão oficial da RPC, isso significaria, necessariamente, que as afirmações constantes do livro branco nos oferecem, no mínimo, uma ideia tão válida de como ela reagiria a uma ampliação da disposição de bases do USINDOPACOM quanto as declarações de funcionários isolados. Assim, declarações como “a diretriz estratégica militar para uma nova era obedece aos princípios de defesa, autodefesa e resposta pós-ataque” e “não atacaremos a menos que sejamos atacados, mas decerto contra-atacaremos, caso atacados” devem ser provas mais que decisivas de que a expansão da presença de forças terrestres no Indo-Pacífico não provocaria uma resposta armada de Pequim.²⁴

De qualquer forma, não importa todo esse debate, pois o Gabinete de Informação do Conselho de Estado dedica um parágrafo inteiro a condenar, de forma veemente, a implementação de meios de defesa antimísseis pelos EUA na RC como tendo “minado o equilíbrio estratégico regional e os interesses estratégicos de segurança dos países [do Indo-Pacífico]”, apesar de serem meios sem nenhuma capacidade ofensiva.²⁵ Portanto, fica claro que, qualquer que seja a ação tomada pelos EUA no Indo-Pacífico, Pequim protestará, caso ela tenha um impacto na capacidade da China para agir com carta branca na região. Assim, embora certamente não devam ser desconsideradas, as declarações belicosas feitas por autoridades da Comissão Militar Central não podem ser usadas isoladamente para prever uma resposta chinesa, nem Washington deve permitir que elas ditem como vamos posicionar as forças do USINDOPACOM.

A implementação poderia começar rapidamente

A última questão a considerar em relação à doutrina proposta é se tal estratégia poderia ser implementada pelo USINDOPACOM em um prazo razoável. Com a missão do USCENTCOM no Oriente Médio prestes a terminar, cortes orçamentários e as reduções de tropas logo atingirão o Departamento de Defesa. Considerando esse período iminente de redução de forças e do orçamento, pode-se questionar se há recursos para efetuar uma reorganização radical da disposição de bases do Exército dos EUA no Indo-Pacífico.

Para começar, o Congresso já destinou verbas para ampliar os meios da frota do USINDOPACOM. Embora uma análise aprofundada sobre disputas orçamentárias entre as Forças Singulares esteja além do escopo deste trabalho, cabe reiterar que, considerando que a missão principal do USINDOPACOM é exercer uma dissuasão crível, seria bem melhor gastar essas verbas em forças terrestres permanentes, que têm, comprovadamente, um impacto dissuasório maior que meios navais.²⁶ Entretanto, esta proposta considera os níveis orçamentários atuais do USINDOPACOM e pressupõe que não haverá mudanças de verbas entre as Forças Singulares.

As conclusões do estudo de 2020 da RAND não foram de que as forças terrestres no exterior precisavam ser estacionadas em níveis suficientes para conduzir, por conta própria, uma campanha prolongada, mas que elas apenas precisavam ser em número suficiente para demonstrar um compromisso significativo dos EUA para com a região.²⁷ Assim, a infraestrutura de bases existente da possível nação anfitriã também poderia abrigar forças estadunidenses, com pequenas alterações para comportar meios mais pesados. Como essa estratégia requer, no máximo, que uma ou duas forças de valor brigada sejam centralizadas em uma determinada área da região, é extremamente improvável que seja necessário fazer algum investimento significativo de longo prazo na infraestrutura da nação anfitriã para comportar esses elementos redistribuídos.²⁸ Assim, o custo em que o USINDOPACOM incorreria para implementar a doutrina de dissuasão descentralizada seria, quando muito, insignificante.

Ao considerar de onde o Exército dos EUA poderia tirar pessoal existente para a implementação dessa doutrina, há duas opções imediatamente viáveis. Primeiro, como a missão do USCENTCOM no Afeganistão está, de modo geral, prestes a terminar, o Exército dos EUA poderia optar por dividir algumas das brigadas pesadas de suas divisões para o rodízio ou desdobramento permanente no Indo-Pacífico. Isso não exigiria um aumento no recrutamento e poderia ser alcançado plenamente com a designação de elementos do USCENTCOM para o USINDOPACOM meramente.

Alternativamente, caso não seja viável passar elementos do USCENTCOM para o USINDOPACOM logo após a retirada do Oriente Médio, partes das USFK poderiam ser redistribuídas. Considerando que as USFK cumprem, de modo geral, a mesma função que as outras forças “cordel de tropeço” (e, de qualquer forma, não se espera que elas possam, por si só, repelir uma invasão da República Popular Democrática da Coreia, RPDC), distribuí-las por toda a região do Indo-Pacífico provavelmente não reduziria seu atual impacto dissuasório crível. Além disso, as projeções de baixas para as USFK que seriam causadas por um primeiro ataque da RPDC são alarmantes. Distribuir meios das USFK em locais fora do alcance das armas convencionais norte-coreanas reforçaria a sobrevivência da força e sua capacidade para contra-atacar eficazmente após um primeiro ataque da RPDC. Assim, um emprego regional mais amplo das forças terrestres das USFK não só seria viável sem aumentos de pessoal, como também estenderia o impacto dissuasório para além da península coreana.

A modernização e ambição chinesas ultrapassaram, em muito, o dispositivo militar regional do USINDOPACOM desde seu início nos moldes atuais. Em decorrência da radical campanha de modernização do ELP, o impacto dissuasório crível do Exército dos EUA foi significativamente reduzido. Conforme a região do Indo-Pacífico for se tornando, rapidamente, o foco da competição estratégica dos EUA, serão apresentados muitos argumentos sobre a melhor forma de fortalecer o dispositivo militar do USINDOPACOM diante do atual ELP. A doutrina proposta de dissuasão descentralizada oferece uma solução empiricamente comprovada, diplomaticamente viável e rapidamente implementável.

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Referências

 

1. Jason Blain, “The Dragon and the Eagle in the South China Sea”: Is Conflict between China and the US Inevitable?”, Australian Defence Force Journal, no. 197 (2015): p. 73-74, acesso em 1 set. 2021, https://www.defence.gov.au/ADC/ADFJ/Documents/issue_197/Blain_July_2015.pdf.
2. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, Hearing before the House Armed Services Committee, 116th Cong, 1st sess. (2019), p. 50.
3. Ibid., p. 70-72.
4. Jan van Tol et al., AirSea Battle: A Point-of-Departure Operational Concept (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2010): p. 13-15, p. 17-23, acesso em 1 set. 2021, https://csbaonline.org/research/publications/airsea-battle-concept/publication/1.
5. Andrew Scobell, “The South China Sea and U.S.-China Rivalry”, Political Science Quarterly 133, no. 2 (2018): p. 201-5, https://doi.org/10.1002/polq.12772.
6. Van Tol et al., AirSea Battle, p. 63-66.
7. Eric Heginbotham et al., The U.S.-China Military Scorecard: Forces, Geography, and the Evolving Balance of Power, 1996–2017 (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015), p. 337, acesso 1 set. 2021, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR392.html.
8. Van Tol et al., AirSea Battle, p. 67-70.
9. Frederick Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2020), p. 139, acesso em 1 set. 2021, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2533.html.
10. Ibid., p. 140.
11. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, p. 23, p. 43-44.
12. Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces, p. 56-58, p. 196-99.
13. Heginbotham et al., The U.S.-China Military Scorecard, p. 351.
14. The South China Sea Arbitration (Phil. v. China), Case No. 2013-19 (Perm. Ct. Arb. 2016); “China’s National Defense in the New Era” (Beijing: State Council Information Office of the People’s Republic of China, 24 July 2019), p. 5-6, acesso em 11 jul. 2021, http://english.www.gov.cn/archive/whitepaper/201907/24/content_WS5d3941ddc6d08408f502283d.html.
15. Shigeo Hiramatsu, “China’s Advances in the South China Sea: Strategies and Objectives”, Asia-Pacific Review 8, no. 1 (2001): p. 48-50, https://doi.org/10.1080/13439000123798.
16. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, p. 30-32.
17. Hiramatsu, “China’s Advances in the South China Sea”, p. 50.
18. Military Competition with China: Maintaining America’s Edge, vídeo de YouTube, publicado por “The Aspen Institute”, 18 July 2019, acesso em 11 jul. 2021, https://www.youtube.com/watch?v=1AioaSeeymM.
19. Hiramatsu, “China’s Advances in the South China Sea”, p. 48-50; “South China Sea Dispute: Malaysia Accuses China of Breaching Airspace”, BBC News, 2 June 2021, acesso em 11 jul. 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-57328868.
20. Daniel Hogestyn, “Response to Capt. Walker D. Mills, ‘Deterring the Dragon: Returning U.S. Forces to Taiwan’: Military Review, September-October 2020”, Military Review 101, no. 1 (January-February 2021): p. 134-35.
21. Andrew Scobell, “Is There a Civil-Military Gap in China’s Peaceful Rise?”, Parameters 39, no. 2 (2009): p. 8-10.
22. Ibid., p. 8, p. 18-19.
23. “China’s National Defense in the New Era”, p. 23-24.
24. Ibid., p. 5, p. 7.
25. Ibid., p. 3.
26. Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces, p. 139-42.
27. Ibid., p. 40-42, p. 138-42.
28. Ibid., p. 14-16, p. 20-25, p.163-65.

 

 

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Segundo Trimestre 2022