Control civil de las Fuerzas Armadas ¿Una «ficción útil»?
Coronel Todd Schmidt, PhD, Ejército de EUA
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El control civil eficaz de las fuerzas armadas es una «ficción útil» y un mito fantasioso1. Esta es la causa subyacente y tácita de los recientes artículos que declaran que las relaciones cívico-militares están sometidas a una tensión extrema. Esta tensión tiene tres causas principales: una reserva cada vez menor de líderes civiles experimentados, capaces y eficaces; un ejército cada vez más politizado; y la excepcional influencia de las élites militares en el proceso de la política de seguridad nacional.
En el artículo de opinión de War on the Rocks de 2022, «To Support and Defend: Principles of Civilian Control and Best Practices of Civil-Military Relations» [Apoyar y defender: principios de control civil y mejores prácticas de las relaciones entre civiles y militares], una lista sin precedentes de firmantes escribió una carta abierta al público2. Ocho exsecretarios de Defensa y seis presidentes retirados del Estado Mayor Conjunto hicieron un llamamiento a la adhesión a los principios básicos del control civil. La premisa del artículo de opinión es que las actuales relaciones cívico-militares entre los cargos electos y designados de Estados Unidos y las Fuerzas Armadas de la nación son tensas debido a las recientes decisiones políticas relacionadas con las guerras de Iraq y Afganistán, la agitación social inducida por la pandemia, las fluctuaciones económicas y el continuo debate sobre los acontecimientos relacionados con las elecciones presidenciales de 2020. Los estimados y excepcionalmente respetados académicos y expertos en defensa Michele Flournoy y Peter Feaver siguieron con un artículo de apoyo que reforzó la inviolabilidad del principio de control civil y ofreció una anécdota relacionada con la forma en que las élites militares se relacionaron y se comportaron con los miembros de alto rango y el presidente durante la administración Trump3.
Civiles eficaces
Para los profesionales militares y los expertos en las relaciones cívico-militares de Estados Unidos, estos artículos esbozan unos principios a los que se aspira. Desgraciadamente, se descuidan u omiten los matices y realidades del actual equilibrio de poder entre civiles y militares. Estos artículos tampoco explican por qué se han deteriorado las relaciones cívico-militares en las últimas décadas y por qué el control civil eficaz de las fuerzas armadas ya no es sacrosanto.
El «control civil efectivo de las fuerzas armadas» es un principio fundamental de la democracia en Estados Unidos. Cabe destacar, sin embargo, que el principio viene acompañado de un calificativo convencional reciente, que describe el imperativo de un control civil «eficaz». Los expertos, sin embargo, tienden a centrarse en el «control civil» ignorando por completo el imperativo de un «civil eficaz».
A lo largo de las dos últimas décadas, los expertos han constatado que el liderazgo civil de las fuerzas armadas es cada vez más condicional. En múltiples estudios, entre ellos uno de RAND, los militares creen cada vez más que someterse al control civil depende de la capacidad de los civiles para proporcionar un liderazgo capaz4. En otras palabras, para que el control civil en el gobierno sea eficaz, debe haber líderes civiles eficaces.
Sin lugar a duda, hay civiles extraordinarios que dirigen y sirven en el Departamento de Defensa, y están excepcionalmente cualificados. Entienden y comprenden las complejidades de la seguridad nacional y la política estratégica. Están versados, tienen experiencia y poseen las capacidades cognitivas e intelectuales necesarias para servir en los más altos niveles del gobierno.
Sin embargo, estas élites civiles cualificadas son una minoría en una reserva de talento que se reduce rápidamente. El resultado es que los funcionarios electos y los cargos designados, inexpertos y novatos, dependen en gran medida de las élites militares para la elaboración de las políticas de seguridad nacional y la toma de decisiones. Se confía en las élites militares para establecer, liderar, gestionar y aplicar una política cada vez más militarizada y con un enfoque menos integral. A cambio, las élites militares se sienten desconcertadas por el amateurismo de sus homólogos civiles en el proceso de elaboración de la política de seguridad nacional5. Según las conclusiones de Kori Schake y James Mattis, los civiles se han vuelto tan dependientes de los militares que han permitido que «se atrofie el pensamiento estratégico» residente6. Es importante señalar que el presidente Joseph Biden reconoció este hecho en la publicación anticipada de su Interim National Security Strategy Guidance [Guía provisional para la Estrategia de Seguridad Nacional], en la que pedía una mayor inversión en el desarrollo profesional de los funcionarios civiles de seguridad nacional y un nuevo compromiso con el principio de control civil7.
Fuerzas Armadas politizadas
Los miembros de las Fuerzas Armadas prestan juramento a la Constitución de Estados Unidos. Por lo tanto, cabe esperar que las élites militares de una república democrática sean apolíticas y estén por encima de la política partidista. Sin embargo, el mito de que los militares son apolíticos está plagado de contradicciones.
Un creciente número de estudios revela que las élites militares estadounidenses se identifican abiertamente con un partido político y participan voluntaria y deliberadamente en actividades partidistas8. En el período previo a las elecciones presidenciales de 2020, por ejemplo, casi setecientos generales y almirantes retirados apoyaron públicamente a los candidatos presidenciales republicanos o demócratas. Algunos promovieron la desinformación, respaldaron opiniones extremistas, difundieron teorías conspirativas descabelladas o aprobaron la idea de un golpe de Estado militar9. Los informes sobre los disturbios del 6 de enero de 2021 en el Capitolio revelaron que casi uno de cada cinco participantes era militar retirado, recientemente separado o en servicio activo10.
A pesar de este trágico episodio, las élites militares han demostrado una propensión histórica al comportamiento pretoriano. El comportamiento pretoriano se define como una dinámica en la que los militares participan activamente en el gobierno en puestos históricamente reservados a los civiles. La política penetra en las filas militares. Las creencias y las preferencias políticas influyen en la toma de decisiones. Está en nuestro ADN. La formación de los líderes militares consiste en modelar y controlar el ambiente operacional, ya sea en guarnición o en combate. Dejar las condiciones al azar, la suerte o la esperanza no es un método11.
Tras la Segunda Guerra Mundial, las élites militares desempeñaron un papel importante en la creación del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). La intención era inocular el proceso de la política de seguridad nacional de la nación contra presidentes poco ortodoxos, poco convencionales, inexpertos y desorganizados con estilos de liderazgo caóticos12. Como declaró ante el Congreso el almirante Sidney Souers, exsecretario ejecutivo del NSC, este fue creado intencionadamente para ser dirigido por militares como medida de control sobre los futuros presidentes. En 1953, un informe de un comité presidencial confirmaba la influencia de los militares, concluyendo que los funcionarios civiles elegidos y nombrados carecían de liderazgo, no respetaban la importancia de la estrategia y la planificación, estaban «apegados a la filosofía de reaccionar ante los problemas a medida que surgen» y que «los militares profesionales son los que elaboran la política nacional», no el presidente ni el Congreso13.
Más concretamente, el presidente Dwight Eisenhower se encontró con que su administración fue socavada por sus generales durante todo el tiempo que ejerció como comandante en jefe civil de las fuerzas armadas. Los generales Matthew Ridgway, Maxwell Taylor, James Gavin y William Westmoreland trabajaron para subvertir y sabotear las políticas del «New Look» de Eisenhower, creyendo que seguían una vocación superior14. Consternado por el subterfugio de sus generales, Eisenhower confió a sus amigos más estrechos que «algún día habrá un hombre sentado en mi actual sillón» sin experiencia militar y con escasos conocimientos de asuntos internacionales15. Sus aprensiones eran formidables, sus temores proféticos. Y, a pesar de la legislación más reciente que intenta equilibrar la influencia militar, los puestos civiles quedan cada vez más vacíos y vacantes mientras que los oficiales militares llenan el vacío y proporcionan continuidad a través de las distintas administraciones.
Propensión pretoriana
Se supone que el control civil de las fuerzas armadas se ejerce en los tres poderes del Estado. Esta «mejor práctica» es idílica. Sin embargo, las fuerzas armadas están profundamente arraigadas en todo el gobierno y han llegado a constituir y comportarse como una comunidad epistémica con una influencia excepcional sobre la política y el proceso de seguridad nacional que puede abrumar a un sistema de «controles y equilibrios»16.
Dentro del poder ejecutivo, los militares destinan personal en comisión de servicio a la Oficina Ejecutiva del presidente, al Consejo de Seguridad Nacional, a la Oficina del Secretario de Defensa y a muchas otras instituciones y organismos, proporcionando los mejores y más brillantes oficiales para asesorar e informar a los altos mandos ejecutivos. Por ejemplo, la exsecretaria de Estado Condoleezza Rice atribuye al entonces teniente general Raymond Odierno el mérito de haberla convencido de que apoyara «la oleada» en Iraq en 200717. El exsecretario de Defensa y vicepresidente Richard Cheney describe la influencia de la élite militar como tan poderosa que, sin darse cuenta, absorbió las preferencias de política de las fuerzas armadas. Los nombramientos civiles, que a menudo quedaban vacantes, le rodeaban de élites militares que le hacían sentirse nominalmente al mando18.
El Congreso también sigue el ejemplo de las fuerzas armadas. Con la derogación de la Ley de Presupuesto y Contabilidad de 1921, los militares tuvieron libertad para presionar directamente al Congreso en relación con sus deseos y necesidades presupuestarias. Los congresistas se jactaban a menudo de confiar en «Dios y en el general Marshall» para que les informaran de los requisitos presupuestarios de las fuerzas armadas19. Las Enmiendas de la Ley de Seguridad Nacional de 1949 liberaron aún más a las élites militares de la obligación de proporcionar «el mejor asesoramiento militar» no solicitado y sin restricciones a los legisladores en relación con sus necesidades presupuestarias. Samuel Huntington se quedó corto al calificar este hecho de «problema» para el equilibrio de las relaciones entre civiles y militares, mientras que el senador Barry Goldwater describió el hecho de tomar las peticiones presupuestarias de las fuerzas armadas «como un evangelio»20. Con más de cien oficiales militares repartidos entre el personal y las oficinas del Congreso, las excepciones a la aquiescencia del Congreso a las peticiones de gasto militar solo suelen producirse en asuntos que puedan afectar a la política nacional y electoral.
El poder judicial tiende a inhibirse de las cuestiones relativas a las relaciones entre civiles y militares, sobre todo desde la administración Reagan. Tras la Guerra Civil, el Congreso promulgó leyes para garantizar que se prohibiera a los militares ocupar puestos destinados a funcionarios civiles. Estas leyes fueron reafirmadas a mediados de la década de 1920 y codificadas de nuevo por el Tribunal de Apelaciones de EUA para el Noveno Circuito en Riddle v. Warner (1975), que dictaminó que las leyes promulgadas eran para «asegurar la preeminencia civil en el gobierno» y evitar que «el estamento militar se insinúe» en el gobierno civil21. Sin embargo, estas leyes fueron derogadas en la década de 1980, lo que permitió a militares de alto rango como John Poindexter, Colin Powell y, más recientemente, H. R. McMaster desempeñarse como asesores de seguridad nacional mientras permanecían en servicio activo.
Teorías agotadas
El marco teórico o la lente con la que ver estas dinámicas se encuentra en el campo académico de la teoría de las relaciones cívico-militares. Desgraciadamente, la teoría y los estudios sobre las relaciones cívico-militares se encuentran en entredicho; están anquilosados, anclados en el pasado y miran hacia atrás. No tiene en cuenta los futuros ambientes operacionales en los que la velocidad de la guerra reduce el tiempo y espacio disponibles para la toma de decisiones en materia de seguridad nacional. No tiene en cuenta el liderazgo «civil ineficaz» que cada vez acecha más al capital humano de nuestros cargos electos y funcionarios civiles.
Aunque existen importantes principios de las relaciones cívico-militares y mejores prácticas para mantener el control civil de los militares, no necesariamente se practican o son inviolables. A medida que las autoridades, responsabilidades y poderes se delegan cada vez más en los militares, las expectativas de control civil deben evolucionar. Si la jurisdicción sobre la política y procesos de seguridad nacional se ceden a los militares, como ocurre a menudo, la delegación de autoridad y la toma de decisiones requieren una adjudicación continua. De hecho, los estudios actuales de la Escuela de Guerra del Ejército de EUA abogan por renovar el estudio y la negociación de un marco civil-militar anticuado que ya no tiene en cuenta los ambientes políticos, internacionales y de amenazas actuales y futuros22.
La actual teoría de las relaciones cívico-militares tampoco tiene en cuenta la evolución de la política estadounidense. Mientras los actores políticos rasgan y desgarran el tejido de nuestra nación, a menudo explotando las divisiones sociales para obtener beneficios políticos, los militares se mantienen al margen. Las élites militares se encuentran vigilando mientras algunos miembros de la sociedad estadounidense, incluidos los políticos de ambos extremos del espectro, parecen decididos a socavar la misma democracia que los militares han jurado proteger.
El congresista Michael McCaul describe el actual ambiente político como cada vez más ocupado por ignorantes e irrespetuosos creadores de maldades sin intención de servir fielmente a su Nación. Se dedican más bien a la bufonería, a soltar diatribas viles y calumniosas y a demonizar a la oposición para llamar la atención de los medios de comunicación y recaudar dinero para sus arcas políticas. Han conseguido convertir el sistema político estadounidense en lo que muchos califican de circo y sus instituciones están cada vez más pobladas de «payasos»23.
En los pasillos del Pentágono y en los cubículos del NSC, o en los despachos personales de los miembros del Congreso, las élites militares ejercen una inmensa influencia que a menudo hace que los líderes civiles se sientan «encajonados». Se les encasilla deliberadamente o, mejor dicho, se les anima a enfrentarse a la realidad de las limitaciones de la autoridad y el poder civiles. Sin embargo, hay que proteger los egos frágiles y mantener la «ficción útil».
El camino por delante
Si los líderes civiles y los legisladores quieren hacer frente a los peligros de las tensas relaciones cívico-militares, tienen que centrarse menos en las fuerzas armadas y más en sí mismos. Las tensas y desequilibradas relaciones entre civiles y militares no tienen tanto que ver con lo poderosos e influyentes que son los militares como con lo roto que está nuestro sistema político y lo débiles que se han vuelto nuestros líderes políticos. El desequilibrio de las inversiones institucionales, la escasez de cargos políticos competentes, un ambiente político que desalienta y desincentiva el servicio civil, el partidismo y la polarización extremos, la falta de inspiración para reclutar a las generaciones más jóvenes para el servicio público, la escasa educación cívica y la creciente ignorancia política, la falta de curiosidad intelectual exacerbada por la desinformación deliberada: todos estos factores han creado un vacío de liderazgo capaz entre nuestros cargos electos y designados.
En definitiva, estoy de acuerdo con las preocupaciones relativas a las relaciones cívico-militares tensas, malsanas y desequilibradas. Sin embargo, las educadas alarmas académicas se quedan cortas. El problema es más urgente. Es peor de lo que «ellos» dicen, y he aquí por qué: Los ciudadanos estadounidenses, y una gran parte de los estudiosos de las relaciones cívico-militares, ven las relaciones cívico-militares a través de una lente normativa, unidireccional e idílica que es elemental. Proporciona una descripción de libro de texto de lo que deberían ser las relaciones cívico-militares en Estados Unidos o en una democracia.
Pero esa no es la realidad, no es blanco o negro. Hay matices. Los retos estructurales en el proceso político y entre civiles y militares son reales, justo debajo de la superficie de un saludo y una sonrisa. Los civiles no siempre se dan cuenta de ello porque, para los militares, las cuestiones de seguridad nacional son existenciales. Hemos desplegado y combatido durante más de veinte años en Iraq y Afganistán. Nuestras familias están dedicadas a ello. Nuestros hijos e hijas llevan ahora cada vez más el uniforme en lo que se ha convertido en el «negocio familiar». Somos guardianes de la profesión militar. Tenemos algo en juego. Así, mientras los civiles van y vienen del gobierno, más preocupados por mantener el poder que por garantizar el buen gobierno, los militares permanecen vigilantes, salvaguardando el sistema y la República. Incumbe a los civiles que deseen servir, ya sea en cargos electos o designados, estar igual o más cualificados, involucrados y comprometidos con el deber a la patria.
Notas
- Andrew Bacevich, ed., «Elusive Bargain», in The Long War: A New History of U.S. National Security Policy Since World War II (New York: Columbia University Press, 2007), 210.
- Martin Dempsey et al., «To Support and Defend: Principles of Civilian Control and Best Practices of Civil-Military Relations», War on the Rocks, 6 de septiembre de 2022, accedido 20 de octubre de 2022, https://warontherocks.com/2022/09/to-support-and-defend-principles-of-civilian-control-and-best-practices-of-civil-military-relations/.
- Peter Feaver y Michele Flournoy, «Let’s Stop Being Cavalier About Civilian Control of the Military», Lawfare (blog), 13 de septiembre 2022, accedido 20 octubre 2020, https://www.lawfareblog.com/lets-stop-being-cavalier-about-civilian-control-military.
- Thomas Szayna et al., The Civil-Military Gap in the United States: Does It Exist, Why, and Does It Matter? (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2007), 151–57; Eliot Cohen, Supreme Command: Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime (New York: Anchor Books, 2002); Damion Holtzclaw, «Unequal Dialogue vs. Unbalanced Monologue: US Civil-Military Relations and Strategic Planning in Iraq» (tesis de maestría, Escuela de Estudios Aéreos y Espaciales Avanzados, Universidad del Aire, 2016).
- Andrew Goodpaster, «Educational Aspects of Civil-Military Relations», en Civil-Military Relations, ed. Andrew Goodpaster and Samuel Huntington (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1977), 29–54; Mackubin Owens, «Is Civilian Control of the Military Still an Issue?», en Warriors and Citizens: American Views of Our Military, ed. Kori Schake y James Mattis (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 2016), 69–96.
- Schake y Mattis, «A Great Divergence? », en Schake y Mattis, Warriors and Citizens, 1–20.
- The White House, Interim National Security Strategic Guidance (Washington, DC: The White House, 2021), accedido 20 de octubre de 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
- Heidi Urben, «Civil-Military Relations in a Time of War: Party, Politics, and the Profession of Arms» (tesis de PhD, Georgetown University, 2010), accedido 21 de octubre de 2022, https://repository.library.georgetown.edu/bitstream/handle/10822/553111/urbenHeidi.pdf; Heidi Urben, Like, Comment, Retweet: The State of the Military’s Nonpartisan Ethic in the World of Social Media (Washington, DC: National Defense University Press, 2017); James Golby, «The Democrat-Military Gap: A Re-examination of Partisanship and the Profession» (ponencia de conferencia, Inter-University Seminar on Armed Forces and Society Biennial Conference, Chicago, IL, 20–23 octubre 2011).
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- Ibid., 80.
- Todd Schmidt, Silent Coup of the Guardians: The Influence of U.S. Military Elites on National Security (Lawrence: University Press of Kansas, 2022), 51–61; Maxwell Taylor, prefacio a The Uncertain Trumpet (New York: Harper & Brothers, 1959); Andrew Bacevich, «The Paradox of Professionalism: Eisenhower, Ridgway, and the Challenge to Civilian Control, 1953–1955», The Journal of Military History 61, nro. 2 (abril 1997): 7–44; Steven Reardon, Council of War: A History of the Joint Chiefs of Staff, 1942–1991 (Washington, DC: National Defense University Press, 2012).
- Dwight Eisenhower, Mandate for Change: The White House Years, 1953–1956 (Garden City, NY: Doubleday, 1963), 455.
- Schmidt, Silent Coup of the Guardians, 24.
- Condoleezza Rice, No Higher Honor: A Memoir of My Years in Washington (New York: Broadway Paperbacks, 2011), 545.
- Richard Cheney, «Richard B. Cheney Oral History, Secretary of Defense», entrevista por Philip Zelikow y Tarek Masoud (transcrito, George H. W. Bush Oral History Project, Miller Center, University of Virginia, marzo de 2000), accedido 20 de octubre de 2022, https://millercenter.org/the-presidency/presidential-oral-histories/richard-b-cheney-oral-history-secretary-defense.
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- Samuel Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1957); James Clotfelter, The Military in American Politics (New York: Harper & Row, 1973), 148–52.
- Riddle v. Warner, 522 F.2d 882, 884 (9th Cir., 1975).
- Thomas Galvin y Richard Lacquement, Framing the Future of the U.S. Military Profession (Carlisle Barracks, PA: U.S. Army War College Press, 13 de enero de 2022).
- Michael McCaul, «Strengthening Commercial Diplomacy» (discurso, Southern Methodist University Cox School of Business, Dallas, TX, 14 de abril de 2022).
El coronel Todd Schmidt, PhD, es director de Army University Press en Fort Leavenworth, Kansas, y autor del libro Silent Coup of the Guardians: The Influence of U.S. Military Elites on National Security.
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