Primeiro Trimestre 2022

Competição Duradoura em uma Nova Era de Poder

Ten Cel John Kendall, Exército dos EUA

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Os Estados Unidos da América (EUA) estão respondendo ao aumento da influência adversária com uma estratégia de segurança nacional centrada na competição estratégica abaixo do nível de conflito armado. A estratégia se baseia em estruturas tradicionais de poder, mas as atividades inerentes a essas estruturas, embora necessárias, não são suficientes no atual ambiente de competição. É de vital importância que abordagens indiretas sejam igualmente priorizadas à medida que líderes e instituições trabalharem para corrigir essas lacunas estratégicas.

Os EUA devem desenvolver um pensamento estratégico inovador, reorientar instituições e aprimorar as ferramentas táticas que lhes permitem executar a competição duradoura. A competição duradoura é definida, neste artigo, como o uso criterioso do poder de uma nação para defender a democracia e influenciar aliados e parceiros para enfrentar adversários. A competição duradoura é essencial para qualquer estratégia futura porque seu baixo custo, em comparação com os custos da dissuasão militar ou investimento econômico, permite aos EUA competir na periferia. A periferia consiste em regiões não prioritárias que permanecem importantes para a competição estratégica: por causa das parcerias, suas posições geoestratégicas ou acesso a recursos naturais. Caso ignorem os investimentos adversários nessas áreas, os EUA o farão por sua própria conta e risco.

A China na periferia

A República Popular da China (RPC) está expandindo sua influência global por meio de uma estratégia de guerra política que promove o mercantilismo autocrático. Embora suas ações no Mar do Sul da China sejam o exemplo mais flagrante da expansão chinesa, os EUA não podem ignorar as atividades dela na América Latina e na África. A periferia é onde a RPC espera explorar a miopia ocidental, alterando o status quo à medida que propaga valores “chineses”, controla as redes marítimas e de informação, constrói infraestrutura de uso dual e, o mais importante, obtém os recursos naturais necessários para o crescimento doméstico. A RPC atinge esses objetivos por intermédio de um conjunto de métodos e meios que geram poder político para o Partido Comunista da China (PCC).

O PCC continua sendo um sistema leninista cujo controle da China repousa sobre três pilares: controle de pessoal, propaganda e o Exército de Libertação Popular (ELP).¹ À medida que o PCC ganha influência no exterior, não surpreende que sua estratégia de guerra política seja uma extensão desses pilares centrais. O PCC se apoia fortemente em suas “Três Guerras”: guerra da opinião pública, guerra psicológica e guerra jurídica.² Essa estrutura tripartite orienta a abordagem de “governo como um todo” (whole-of-government) do PCC conforme ele promove narrativas chinesas no mundo acadêmico, no meio empresarial e em círculos políticos estrangeiros para mudar, de modo gradual e indireto, as percepções estrangeiras sobre a China. As agências de inteligência do ELP, as empresas estatais, a China Global Television Network e uma infinidade de outros órgãos do Estado são fundamentais para a execução dessa estratégia.

A iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” da RPC é a iniciativa econômica que serve como um veículo para transformar a estratégia acima em realidade. Em um momento em que países periféricos precisam desesperadamente de investimentos estrangeiros diretos, a RPC usa negociações oficiais do governo, captura da elite e a diáspora chinesa para obter acordos de negócios patrocinados pelo Estado. Esses acordos de infraestrutura, supostamente do tipo “ganha-ganha”, muitas vezes se transformam em um mecanismo coercitivo que a RPC usa para expandir sua esfera de influência a fim de incluir países como o Djibouti e o Equador.

Há evidências globais significativas de como a iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” promove os objetivos estratégicos do PCC. Em maio de 2017, o governo do Djibouti e o China Merchants Group inauguraram o Terminal de Contêineres de Doraleh, que havia sido reformado, e uma zona de livre comércio, seguidos, em julho, de uma base militar para a Marinha do ELP.³ O novo complexo comercial e militar fica a 10 km de Camp Lemonnier, uma base militar dos EUA, e fornece vigilância estratégica sobre o Golfo de Áden e o Estreito de Bab-el-Mandeb.⁴ Estima-se que o Djibouti deva à China USD 1,2 bilhão em dívida soberana.⁵ Esse investimento estratégico conecta a China ao Canal de Suez e à bacia comercial do Oceano Índico, que inclui os portos de Hambantota, no Sri Lanka, e de Gwadar, no Paquistão — ambos adquiridos pela China por meio da “diplomacia de armadilha da dívida”.⁶

Um padrão semelhante pode ser visto na América Latina, onde a China se tornou o segundo maior parceiro comercial depois dos EUA, com o comércio crescendo de USD 17 bilhões em 2002 para USD 315 bilhões em 2019.⁷ A China hoje é o principal parceiro comercial do Brasil, do Chile, do Peru e do Uruguai, onde obtém minério (32% das importações), combustíveis minerais (19%), soja (16,7%) e cobre (5,6%). O presidente Xi Jinping planeja aumentar o comércio com a região para USD 500 bilhões até 2025.⁸ Sem dúvida, esse nível de comércio econômico é benéfico para a região em um nível macro à medida que as exportações aumentam, especialmente para potências agrícolas e minerais, como o Brasil e o Chile. No entanto, os países menores, desesperados por capital, muitas vezes sofrem as consequências do dinheiro fácil chinês.⁹

O Equador se tornou uma vítima da diplomacia chinesa de armadilha da dívida sob o presidente de esquerda Rafael Correa, que negociou 90% do petróleo bruto exportável por USD 6,5 bilhões em empréstimos com a China.¹⁰ Diante de um enorme déficit orçamentário, o sucessor democraticamente eleito, Lenin Moreno, negociou a saída do Equador desse acordo oneroso mediante, primeiro, a readoção de políticas neoliberais, as quais levaram a um resgate de USD 17,4 bilhões do Fundo Monetário Internacional. A China contribuiu com USD 2 bilhões e concedeu uma anistia de um ano para a amortização do valor principal da dívida, oferecendo, ao mesmo tempo, novos empréstimos ao Equador.¹¹ Apesar da prorrogação, a China mantém o petróleo equatoriano como garantia, possivelmente influenciando a resposta do Equador a um recente protesto sobre a pesca ilegal chinesa na costa das ilhas Galápagos.¹²

O reconhecimento da China pelo Panamá é particularmente preocupante devido ao valor estratégico do Canal do Panamá como centro comercial, financeiro e de comunicações. Parece que o golpe diplomático da RPC foi cuidadosamente planejado e mediado valendo-se de negociações secretas com o então presidente Juan Carlos Varela.¹³ O Panamá se tornou o primeiro país da América Latina a assinar um acordo sob a iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota”; em dezembro de 2018, o Equador também se tornou membro da iniciativa e, em seguida, 14 outros países aderiram.

A RPC tirou proveito de sua vitória ao iniciar a construção do terminal de contêineres do Porto de Colón, no Panamá, na entrada do canal no lado atlântico.¹⁴ Os planos futuros incluem investimentos na Zona Franca de Colón, que está economicamente deprimida, e a construção de uma usina termelétrica a gás natural liquefeito.¹⁵ No lado do Pacífico do canal, os chineses construíram um novo centro de convenções, ganharam o contrato para construir a quarta ponte sobre o Canal do Panamá em um processo de licitação obscuro e estão construindo um terminal de cruzeiros.¹⁶ Muitas dessas iniciativas foram paralisadas com a eleição do presidente Laurentino Cortizo, conforme o Panamá reavalia sua relação com a China.¹⁷

Esses exemplos não só demonstram como a China compete no cenário global para atingir seus objetivos nacionais, mas também como governos democráticos estáveis são essenciais para impedir o comportamento maligno chinês. A RPC é dedicada, disciplinada e ousada na execução de uma estratégia que incorpora uma abordagem da “nação como um todo”, mas é vulnerável quando confrontada por instituições fortes e uma população informada. Os EUA devem apoiar aliados e parceiros vulneráveis, especialmente em um momento em que o coronavírus está devastando as economias da periferia. Uma resposta dos EUA exigirá o uso audacioso do poder nacional, mas primeiro devemos compreender a natureza da guerra política.

Guerra política: não se trata de um novo modo de guerra

A guerra política não é um novo modo de guerra, mas também não é uma teoria de guerra bem conhecida. A dissolução da União Soviética pareceu diminuir sua relevância, enquanto a Guerra Global contra o Terrorismo pós-11 de Setembro se concentrou na guerra irregular, que é o subconjunto militar da guerra política. A natureza subversiva da guerra política e a disposição de contornar as regras e normas da política internacional a tornam assimétrica, não tradicional e controversa na sociedade ocidental. O espectro da guerra política inclui o uso irrestrito do poder nacional e explora o zeitgeist (espírito da época) para influenciar aliados e adversários.

Uma potência estrangeira pode usar a guerra política para pressionar economicamente um governo, ameaçá-lo com força convencional ou minar sua legitimidade ao explorar o zeitgeist atual. O zeitgeist é o tema geracional de uma sociedade.¹⁸ O zeitgeist tende a ser radical, revolucionário e a base ideológica para o conflito, que perturba o paradigma político dominante. As ideologias sociopolíticas são a base da civilização e, à medida que novas surgem, elas criam tensões que desafiam a ordem estabelecida. Exemplos dessa destruição criativa incluem a contestação ao catolicismo pela Reforma Protestante, o conceito estadunidense de soberania popular, a destruição da monarquia pelo nacionalismo napoleônico, a vitória de Adam Smith sobre o mercantilismo e o ataque de Marx e Lenin ao Estado capitalista da burguesia.

O zeitgeist de hoje é fruto das consequências não intencionais da globalização relativas ao aumento da desigualdade econômica e a uma revolução da informação. Os destituídos de direitos civis “globalizados” se sentem perdidos, temerosos e ressentidos, enquanto os vencedores “globalizadores” lutam por uma integração maior. Líderes populistas e atores externos se apropriam desse fenômeno para criar um clima de cinismo, desconfiança e ódio que amplia as divisões entre comunidades poderosas e impotentes, rurais e urbanas, conservadoras e liberais e nativistas e imigrantes.¹⁹ O populismo sempre usou mecanismos de informação para espalhar sua mensagem, mas nunca, na história da humanidade, supercomputadores haviam hackeado emoções humanas subconscientemente. A revolução da informação de hoje dá imenso poder aos estrategistas de guerra política.

Os adversários estão implementando, de modo implacável, a guerra política ao longo do amplo espectro dos conflitos para atingir seus objetivos estratégicos. A RPC disfarçou habilmente sua influência sobre governos, populações e empresas ao recrutar clientes para sua órbita econômica. É por isso que os EUA não podem se concentrar apenas em seus mecanismos tradicionais de poder. A comunidade interagências, incluindo as Forças Armadas, deve criar meios inovadores e econômicos de competir com a guerra política adversária e desorganizá-la.

Competição duradoura: uma maneira necessária de competir

A competição duradoura corrige insuficiências de escala e escopo ao reforçar instituições e capacitar governos e populações a expor a influência maligna. Essa importante contribuição enfraquece o populismo, a divisão e uma visão de mundo autoritária e com falsas promessas de resultados “ganha-ganha”. A competição duradoura fortalece os esforços de combate à corrupção e oferece oportunidades econômicas e educacionais para populações ameaçadas. Promove a confiança necessária na sociedade civil para que as instituições democráticas tratem adequadamente dessas queixas, ao mesmo tempo que incute ceticismo quanto à influência maligna.

Os EUA têm dificuldade para implementar a competição duradoura, dadas as autoridades, os limites institucionais e um modelo de engajamento que dá maior prioridade a governos e entidades militares estrangeiros que à população estrangeira. Envolver uma população estrangeira pode parecer violar as normas ocidentais de não interferência nos assuntos internos de outro país, mas não é algo inédito. Desde 1961, os EUA têm promovido a democracia, incentivando a transição para instituições democráticas ou seu aprimoramento em outros países.²⁰

A assistência estadunidense à promoção da democracia serve como um modelo para a competição duradoura. A assistência à promoção da democracia fortalece governos, instituições e a participação democrática ao fornecer apoio eleitoral e municipal e reforma judicial e de órgãos de segurança pública e ao destacar a importância dos direitos humanos e do Estado de Direito.²¹ O Gabinete para Assuntos Internacionais Relacionados ao Controle e Repressão às Drogas e Aplicação da Lei do Departamento de Estado (State Department’s Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs), a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (United States Agency for International Development, USAID) e a Fundação Nacional para a Democracia (National Endowment for Democracy, NED), uma organização privada sem fins lucrativos com sede em Washington, D.C., são os principais responsáveis por fornecer esse tipo de assistência. A polêmica associação da promoção da democracia à justificativa neoconservadora para a mudança de regime no Iraque é problemática, mas não devemos desconsiderar sua contribuição significativa para a competição duradoura.²²

A competição duradoura não busca a mudança de regime, mas sim a defesa moderada e indireta da democracia, da sociedade civil, dos direitos humanos e dos interesses mútuos. A competição duradoura fortalece a sociedade civil e, ao mesmo tempo, enfraquece a influência econômica da RPC ao capacitar grupos locais com treinamento organizacional, financiamento criterioso e amplificação de sua voz para identificar, monitorar e bloquear as intenções do adversário. A estratégia ecoa abordagens de contraterrorismo ao inocular as populações locais contra o radicalismo.

A competição duradoura ajuda a combater a influência e atividades malignas da RPC e retrata os EUA como um parceiro mais desejável entre as populações estrangeiras. Essa abordagem é importante porque o investimento da RPC na periferia não se concentra apenas em projetos de desenvolvimento de grande escala, como portos e barragens, mas explora investimentos locais e provinciais. O investimento nessas economias de pequena escala é atraente para muitas elites locais e nacionais, mas acarreta riscos em detrimento das populações marginalizadas. Populações indígenas, sindicatos e outros grupos reconhecem que os investimentos da RPC acarretam custos de longo prazo, como extração irresponsável de recursos, danos ambientais e violações das normas trabalhistas. Essas queixas são grandes oportunidades, por meio das quais os EUA podem prejudicar sutilmente os objetivos da RPC.

O objetivo da competição duradoura é defender a democracia e interromper o ritmo do adversário por meio de parceiros estrangeiros. Esse mecanismo é um esforço complementar, e não concorrente com a dissuasão e diplomacia tradicionais. Não é uma solução mágica, mas promete ação preventiva se os formuladores de políticas estiverem dispostos a investir em instituições estadunidenses que facilitem a coordenação interagências.

Como fazer isso funcionar

Os governos ocidentais evitam métodos de “zona cinzenta” que operam no espaço entre as escolhas binárias de guerra e paz, porque são estruturados para operar nessas duas modalidades. Os EUA devem ajustar suas instituições e cultura a uma cultura de competição duradoura para que possam usar seu poder nacional para defender a democracia e fazer frente à guerra política adversária. Uma forma de competir consiste em estabelecer centros de engajamento de país (country engagement centers, CECs) nas embaixadas dos EUA.

As missões diplomáticas dos EUA podem determinar o uso apropriado da competição duradoura por meio de CECs que planejam, executam e avaliam campanhas nessa área. O embaixador ou chefe de missão diplomática (CMD) tem a autoridade, influência interagências e conhecimento inato do ambiente operacional para viabilizar esse modelo. O CMD teria autoridade de aprovação sobre as iniciativas do CEC e forneceria orientação a um comitê gestor interagências, que incentivaria iniciativas no nível da equipe de país e garantiria que os planos de competição duradoura fossem sincronizados com a estratégia integrada da embaixada para o país.

O comitê gestor seria composto do conselheiro político, funcionário sênior de defesa/adido de defesa, oficial de comunicação social, adido do tesouro, adido comercial e diretor da missão da USAID e seria liderado pelo vice-chefe da missão diplomática ou outro funcionário qualificado da embaixada. O trabalho diário do CEC seria realizado por uma equipe de planejamento interagências que apresentaria os projetos de planos de competição duradoura ao comitê gestor para análise.

O Departamento de Estado, a USAID, o Departamento de Comércio e o Departamento do Tesouro são atores importantes devido ao seu envolvimento aberto com o governo e a população. A comunidade interagências deve reforçar e apoiar seus esforços sem comprometer sua legitimidade. Fora desses esforços tradicionais, possibilitar o apoio a grupos marginalizados é uma nova maneira de resistir à desinformação e práticas econômicas impróprias do adversário em lugar de ações imputáveis aos EUA que possam deslegitimar esforços locais. Declarações fortes, diligências diplomáticas e desdobramentos militares estabelecem limites, mas sua natureza efêmera não chega a enfraquecer adversários.

A competição duradoura pode envolver uma instituição de nível nacional ou maior coordenação pelo Conselho de Segurança Nacional, mas o sucesso reside em seu planejamento e execução no nível mais baixo. O modelo acima busca resolver a complexidade da implementação integrando autoridades e eliminando conflitos entre diferentes interesses à velocidade da relevância. Propõe uma revisão das funções, autoridades e capacidades institucionais para determinar se lidam com o ambiente estratégico atual. Essas operações podem abranger desde a diplomacia pública transparente até operações secretas, mas exigem que o embaixador seja o árbitro final do risco.

Conclusão

Os líderes devem reconhecer o valor da competição duradoura apesar dos riscos e reavaliar como o “governo como um todo” pode oferecer uma maneira poderosa de competir contra adversários. Naturalmente, existem preocupações quanto a quem assume a responsabilidade por operações comprometidas, escalada e consequências inesperadas. Os líderes perguntarão sobre o retorno sobre o investimento e os custos de oportunidade, pois essa iniciativa envolverá financiamento plurianual, treinamento e uma reavaliação das prioridades, mas é uma pechincha quando comparada aos mecanismos tradicionais de poder.

Combater a influência adversária por meio da competição duradoura exigirá que os líderes recalculem seu apetite pelo risco e demarquem, claramente, os papéis, funções e missões de cada organização à medida que elas avançarem em direção a uma cultura integrada e em rede. Alguns líderes acolherão com cautela as campanhas de competição duradoura, uma vez que as consequências de operações expostas podem prejudicar as relações internacionais. Outros podem não estar familiarizados com as autoridades de departamentos e agências devido à raridade desse tipo de ação.

Os cálculos de decisão devem pesar os custos de inatividade, reação à ação adversária e risco de escalada. O risco está diretamente relacionado ao tipo de ação e à permissividade do ambiente. Normalmente, o risco aumenta à medida que o ambiente se torna cada vez mais não permissivo e as operações se tornam mais secretas. Esse é um risco de primeira ordem, pois o início da competição sem dúvida provocará uma reação dos adversários. O risco de segunda ordem envolve uma escalada “olho por olho”, conforme visto na guerra comercial entre os EUA e a China, que assistiu a uma combinação de tarifas, mensagens abertas e, finalmente, ações judiciais contra empresas chinesas, como a Huawei e o TikTok.

A grande maioria das operações de competição duradoura deve ser aberta, atribuível e conduzida com o conhecimento tácito ou participação ativa da nação parceira. Mensagens diplomáticas alertando o governo e população colombiana sobre os perigos de uma empresa de telecomunicações chinesa apresenta um risco relativamente baixo em comparação com uma operação de difusão de mensagens que possa ser atribuída indevidamente e que induza uma população a contestar um acordo chinês para a construção de um porto. Capacitar um grupo indígena para protestar contra os danos ambientais gerados por uma barragem ou mina chinesa inflamará as elites empresariais locais e talvez internacionais, mas difamará a imagem da China como um parceiro respeitável. A calibragem dessa ferramenta é fundamental.

Para ajudar a administrar esse risco, os formuladores de políticas devem reconhecer o valor dos CECs como um mecanismo imediato para combater a crescente influência adversária que busca minar as instituições democráticas, os mercados justos e a sociedade civil. Os CECs priorizam a autoridade do CMD e a supervisão do Departamento de Estado, integrando, ao mesmo tempo, a expertise interagências para oferecer opções não tradicionais. O Departamento de Defesa tem um papel a cumprir ao desafiar o ELP. Também deve reconhecer que a competição duradoura é complementar às operações de dissuasão.

Em suma, a competição duradoura fornece uma maneira nova para os EUA e seus parceiros competirem abaixo do nível do conflito armado. Esse mecanismo é particularmente adequado à periferia devido às restrições endêmicas de recursos. Preocupações com relação ao risco são válidas, mas podem ser mitigadas, e têm um peso menor que o risco de inação em face do amplo uso da guerra política por nossos adversários. A promoção da democracia e o combate à influência maligna por, com e por meio de parceiros de nível local a nacional são necessários para preservar a ordem mundial atual, não apenas hoje, mas também indefinidamente.

O autor gostaria de agradecer às seguintes pessoas por seu apoio: Ten Cel Jody Daigle, Forças Especiais do Exército dos EUA; CF Chris Blosser, Divisão de Assessoria Jurídica do Corpo de Fuzileiros Navais dos EUA; e Ten Cel Phillip Miller, piloto da Força Aérea dos EUA. Eles forneceram contribuições inestimáveis ao longo de vários rascunhos. Minha gratidão estende-se à Cel Kendra Li, Força Aérea dos EUA, que fez várias rodadas de revisões concisas. Muitos outros forneceram informações e conselhos sobre esse importante assunto, pelos quais sou eternamente grato. Todas as opiniões e erros continuam sendo de minha responsabilidade e não refletem necessariamente a política ou posição oficiais do Departamento de Defesa ou das Forças Armadas dos EUA.

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Referências

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8. Ibid.
9. Ibid.
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