Tercer Trimestre 2022

Disuasión descentralizada

Reforzando el impacto de la disuasión del Ejército frente a un Ejército Popular de Liberación modernizado

Frank Hoffman

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El adversario principal de Estados Unidos en el Indo-Pacífico es, sin duda alguna, la República Popular de China (RPC). Aunque esta relación de adversidad no está destinada a resultar en una guerra, los intereses de ambos Estados están demasiado cerca como para no tomarse en serio un posible conflicto en un futuro próximo¹. La misión principal de las fuerzas terrestres del Comando Indo-Pacífico de Estados Unidos (USINDOPACOM) en la era moderna ha sido proteger los intereses nacionales de Estados Unidos a través de una disuasión creíble². La disuasión creíble consiste, en pocas palabras, en mantener una postura de fuerza que haga que cualquier ganancia que obtenga la RPC a través de una acción militar sea demasiado costosa si se compara con las pérdidas de entrar en conflicto con las fuerzas regionales de Estados Unidos. La disuasión creíble ha sido una herramienta vital en el arsenal del USINDOPACOM. No solo ha permitido a Washington evitar un conflicto potencialmente devastador con Pekín simplemente haciendo que la perspectiva de un compromiso de este tipo parezca demasiado costosa de contemplar, sino que también ha permitido al Ejército de EUA en general desviar la mayor parte de su atención a otras amenazas mientras deja lo que equivale a una fuerza de guarnición para mantener la estabilidad regional en el Indo-Pacífico³.

En el pasado, la posición del USINDOPACOM en la región era prácticamente inexpugnable, lo que la convertía en un elemento de disuasión muy creíble ante cualquier impulso agresivo de la RPC. Sin embargo, el Ejército Popular de Liberación (EPL) se ha modernizado rápidamente en los últimos años y ha llegado a ser capaz de incapacitar las actuales posiciones de EUA en el Indo-Pacífico con misiles y poderío aéreo convencional. En consecuencia, la anterior disuasión creíble de las fuerzas terrestres del USINDOPACOM se ha reducido drásticamente, ya que el EPL puede ahora desafiar la presencia regional de Estados Unidos y esperar razonablemente salir de un conflicto de alcance limitado sin incurrir en una victoria pírrica⁴. Por lo tanto, a medida que el Partido Comunista de China (PCCh) se vuelve cada vez más expansionista y agresivo, y las fuerzas terrestres del USINDOPACOM pierden constantemente su impacto disuasorio creíble, la postura de las bases de las fuerzas de EUA en la región debe ser reexaminada.

Las fuerzas del Ejército en el USINDOPACOM deberían adoptar una doctrina de disuasión descentralizada, en la que las fuerzas terrestres se redistribuyan por todo el Indo-Pacífico, en lugar de mantener la actual postura centralizada. De este modo, no solo ampliaremos nuestra red de socios militares regionales, sino que también evitaremos la posibilidad de un único ataque decapitador por parte del EPL, mejorando así la disuasión creíble del Ejército y su capacidad de respuesta ante una agresión del EPL.

La actual ubicación de fuerzas del USINDOPACOM es vulnerable

En la actualidad, el USINDOPACOM mantiene sus principales fuerzas terrestres con base en el extranjero en la República de Corea (ROK) y Japón. Aunque estas fuerzas han sido decisivas para mantener la paz en la península de Corea, la rápida expansión de las capacidades del EPL ha provocado una drástica disminución de los efectos disuasorios que las tropas estadounidenses basadas en estos lugares ejercen sobre la RPC⁵. En las secuelas del colapso soviético (cuando se inició la postura que tenemos hoy en día), el EPL simplemente no tenía la capacidad de atacar eficazmente las posiciones actuales del USINDOPACOM, mientras que las Fuerzas de EUA en Corea (USFK) estaban casi siempre bajo la amenaza de un esfuerzo conjunto del EPL y Corea del Norte. Además, Pekín comprendió claramente que se produciría una rápida retribución si no podía neutralizar eficazmente la mayoría de las fuerzas regionales estadounidenses, algo que sencillamente no tenía la capacidad de hacer. Sin embargo, mientras la Guerra Global contra el Terrorismo ha fijado la atención de Washington en el Comando Central de EUA (USCENTCOM) durante las últimas dos décadas, el EPL se ha embarcado en una sólida campaña de modernización, especialmente en lo que respecta a la capacidad antiacceso⁶.

Esta capacidad mejorada quedó dramáticamente demostrada en un estudio de 2017 de la Corporación RAND, que proyectó que el EPL no solo había adquirido la capacidad de neutralizar fácilmente todas las posiciones estadounidenses dentro de la República de Corea y Japón con misiles balísticos y de crucero, sino que también podría interrumpir las operaciones en bases tan lejanas como la Base de la Fuerza Aérea Andersen en Guam⁷. Por lo tanto, no es de extrañar que la RPC se haya envalentonado más en los últimos años, dado que la postura por defecto de Estados Unidos en el Indo-Pacífico (unas pocas posiciones grandes y reforzadas) ha hecho que las fuerzas terrestres del USINDOPACOM sean excepcionalmente vulnerables a un primer ataque del EPL⁸. En consecuencia, la respuesta para revitalizar la disuasión del Ejército en el Indo-Pacífico no consiste en atrincherar aún más su postura actual, sino en ampliar su huella actual y descentralizar sus medios consolidados.

La eficacia de la disuasión descentralizada está demostrada empíricamente

Aunque la actual postura de las fuerzas del Ejército en el USINDOPACOM es muy vulnerable a ser neutralizada por el armamento de primer ataque del EPL y sirve de argumento muy convincente para la descentralización, las pruebas empíricas también argumentan firmemente que el efecto de disuasión creíble del USINDOPACOM se vería reforzado mediante una postura de bases descentralizadas. En 2020, la Corporación RAND realizó un estudio posterior en el que se examinaba la disuasión que podían ejercer las fuerzas estadounidenses desplegadas en posiciones avanzadas. Los autores descubrieron que las fuerzas terrestres son el elemento disuasorio más eficaz contra las agresiones extranjeras, mientras que las fuerzas aéreas y navales mostraron «poca o ninguna evidencia» de ejercer un impacto disuasorio⁹. Además, el estudio también afirmaba que, entre estas fuerzas terrestres, los elementos «pesados» (por ejemplo, unidades blindadas, de artillería o mecanizadas) en despliegues estables ejercían el mayor efecto disuasorio, y que esta disuasión se ve aún más reforzada cuando estos elementos pueden ser desplazados a puntos conflictivos regionales en los llamados «despliegues de crisis»¹⁰.

Las implicaciones que estos datos de la RAND tienen para el papel del Ejército en la postura moderna del USINDOPACOM son asombrosas. De hecho, durante una audiencia del Congreso de 2019 sobre los retos a los que se enfrenta el USINDOPACOM quedó muy claro que tanto los militares como los civiles creen que el USINDOPACOM requiere una mayor inversión en medios navales y que las fuerzas de las USFK/Japón son suficientes elementos de disuasión en tierra¹¹. El EPL está actualmente a la altura de la tarea de obstaculizar completamente el componente del Ejército del USINDOPACOM (y está invirtiendo activamente en contrarrestar los medios navales y aéreos regionales de EUA). El análisis estadístico de los datos de la RAND de 2020 muestra que los medios navales y aéreos simplemente no ejercen el mismo efecto disuasorio que una presencia terrestre permanente desplegada en posiciones avanzadas¹². Teniendo en cuenta que la secuestración exige soluciones basadas en la evidencia, tiene mucho más sentido estratégico descentralizar los medios que están empíricamente probados para disuadir eficazmente, en lugar de invertir preciosos fondos en medios navales que probablemente no cambiarán significativamente el equilibrio de poder.

Aunque es cierto que cualquier presencia terrestre permanente en el Indo-Pacífico estará al alcance de ataques del EPL, basar esas fuerzas en más países aliados y asociados para aumentar la descentralización mejorará en gran medida tanto la credibilidad de la disuasión como la capacidad de respuesta de las fuerzas terrestres del USINDOPACOM. El cálculo de primer ataque de la RPC no solo se complicaría enormemente con una mayor dispersión geográfica de las fuerzas «cable trampa» estadounidenses en toda la región (elementos que desencadenarían un conflicto mayor si fueran atacados), sino que basar dichas fuerzas en naciones asociadas obligaría a la RPC a lidiar con la inclusión de una tercera parte que apoye a Estados Unidos en cualquier posible conflicto entre China y EUA. En la actualidad, el EPL solo tendría que lanzar misiles balísticos y poder aéreo convencional contra las posiciones muy centralizadas de las USFK y Japón para neutralizar efectivamente la presencia de fuerzas terrestres del USINDOPACOM en la región. Sin embargo, según la doctrina de disuasión descentralizada propuesta, estas fuerzas estarían dispersas por toda la región y podrían unirse para montar un contraataque eficaz tras el empuje inicial de la RPC.

Esta estrategia es diplomáticamente viable

Partiendo de la comprensión de que una presencia terrestre descentralizada en el Indo-Pacífico es deseable y mejoraría la misión del USINDOPACOM de asegurar los intereses nacionales de Estados Unidos frente a una RPC cada vez más expansionista, la cuestión que se plantea ahora es si dicha estrategia es factible. El estudio RAND de 2017 predijo que el expansionismo chino en los mares de China Meridional y Oriental estaría positivamente correlacionado con la voluntad de muchas naciones regionales de cooperar con Estados Unidos en materia de seguridad¹³. Dado que el PCCh, tal y como afirma en su libro blanco de 2019 (un documento que esboza su política de defensa para los próximos años), reclama esencialmente la soberanía sobre la totalidad del mar de China Meridional y todas las islas periféricas — una reivindicación que no solo es disputada por múltiples naciones del Indo-Pacífico, sino que también es una violación del derecho internacional — la asertividad territorial china en la región está, sin duda, en un ascenso meteórico¹⁴. Por lo tanto, puede ser el momento adecuado para dirigirse a nuestros socios regionales en Asia en relación con una mayor cooperación en materia de seguridad.

Aunque en el pasado, muchos estados del Indo-Pacífico deseaban permanecer neutrales en la lucha de poder entre China y Estados Unidos, en los últimos años, la actitud cada vez más expansionista de la RPC ha forzado a varias naciones a una posición en la que pronto deberán elegir un bando¹⁵. Además, como señaló Randall Schriver, subsecretario de Defensa para Asuntos de Seguridad del Indo-Pacífico, durante una audiencia del Comité de Servicios Armados de la Cámara de Representantes en 2019, la República Popular China ha erosionado progresivamente la confianza de muchos de sus vecinos regionales, ya sea a través de prácticas comerciales dudosas o de agresiones directas¹⁶. Estados Unidos cuenta con múltiples naciones a las que podría dirigirse y que podrían estar deseosas de obtener los beneficios disuasorios de acoger una modesta presencia terrestre del USINDOPACOM. Solo la cuestión del mar de China Meridional ha hecho que Filipinas y Vietnam pidan a Estados Unidos que asuma un papel más activo en la protección de la región contra la «amenaza china»¹⁷. Como señaló el almirante Philip Davidson durante un discurso pronunciado en 2019 en el Foro de Seguridad del Instituto Aspen, Tailandia sigue siendo uno de nuestros socios militares más antiguos y activos en la región¹⁸. Incluso Malasia, aunque tradicionalmente es una parte firmemente neutral por temor a quedar fijada en el punto de mira de Pekín, quizás podría dejarse influir si los malayos vieran una dispersión significativa de fuerzas terrestres estadounidenses en la región. A pesar de la neutralidad de Malasia, la RPC ha intensificado recientemente sus transgresiones en el espacio aéreo de Kuala Lumpur en la región, enviando un claro mensaje de que a China le importan poco las sutilezas diplomáticas en caso de que se obstaculice su capacidad para hacer valer sus reclamaciones de soberanía¹⁹.

En consecuencia, muchos de nuestros socios regionales mantienen complejos vínculos duales tanto con Estados Unidos como con la RPC. China, al ser cada vez más agresiva a la hora de empujar su expansión en el Indo-Pacífico, ha creado un clima en el que muchas naciones de Asia Oriental se han vuelto mucho más amistosas de cooperar con Washington en cuestiones de seguridad. Por lo tanto, la dispersión de fuerzas terrestres del USINDOPACOM a múltiples naciones asociadas en toda la región, aunque era insostenible hace una década, puede ser ahora no solo diplomáticamente factible sino también, de hecho, bien recibida.

Es poco probable que esta estrategia provoque un conflicto entre China y Estados Unidos

Los detractores de la ampliación de la base del USINDOPACOM han señalado con razón que incluso el debate académico al respecto ha provocado respuestas belicosas por parte de la RPC. Un artículo publicado en esta misma publicación que abogaba por la presencia permanente de tropas en Taiwán provocó una respuesta de los medios de comunicación estatales chinos que prometían que la presencia del Ejército de EUA en el país podría desencadenar una «operación de reunificación por la fuerza»²⁰. Aunque estas conmovedoras palabras tuvieron claramente el efecto deseado de hacer reflexionar a los lectores occidentales, no es aconsejable dar excesiva credibilidad al ruido de tambores de guerra procedentes de Pekín, ya que este tipo de retórica es, en el mejor de los casos, una estrategia calculada y, en el peor, el producto de una división civil-militar dentro de la RPC²¹.

Aunque es tentador leer un titular de un funcionario de la RPC y suponer automáticamente que las palabras tienen la aprobación del Estado en su conjunto, dentro de la RPC existe una importante división entre civiles y militares. Aunque la literatura sigue dividida en cuanto a la razón de esta división, es innegable que, en el ámbito de las declaraciones de política exterior, los funcionarios de la Comisión Militar Central (similar al Departamento de Defensa de Estados Unidos) a menudo actúan en contra, y de manera mucho más agresiva, de sus homólogos civiles del PCCh²². Esta brecha entre civiles y militares se reconoce incluso tácitamente en el libro blanco, en el que la Oficina de Información del Consejo del Estado dedica varios apartados a delinear las medidas que China está tomando para garantizar que el PCCh tenga un control más estricto de la conducta y la «integridad política» de sus fuerzas armadas²³.

Incluso si tuviéramos que tomar al pie de la letra todas las declaraciones procedentes de todos los órganos oficiales de la RPC, esto significaría necesariamente que las declaraciones del libro blanco nos proporcionan al menos tanta información sobre cómo reaccionaría la RPC ante una ampliación de las bases del USINDOPACOM como las declaraciones de los distintos funcionarios. En consecuencia, declaraciones como «la directriz estratégica militar para una nueva era se adhiere a los principios de defensa, autodefensa y respuesta posterior al ataque» y «no atacaremos a menos que nos ataquen, pero seguramente contraatacaremos si nos atacan» deberían ser pruebas más que concluyentes de que una presencia ampliada de fuerzas terrestres en el Indo-Pacífico no provocaría una respuesta armada de Pekín²⁴.

En cualquier caso, todo este debate es un punto polémico, ya que la Oficina de Información del Consejo del Estado dedica un párrafo entero a condenar estridentemente el despliegue de medios de defensa antimisiles de Estados Unidos en la República de Corea por haber «socavado el equilibrio estratégico regional y los intereses de seguridad estratégica de los países (del Indo-Pacífico)», a pesar de que se trata de medios sin capacidad ofensiva alguna²⁵. Por tanto, está claro que, independientemente de las medidas que adopte Estados Unidos en el Indo-Pacífico, Pekín protestará si estas afectan la capacidad de China de actuar con carta blanca en la región. En consecuencia, aunque no hay que descartar las declaraciones de «fuego y furia» de los funcionarios de la Comisión Militar Central, no pueden utilizarse de forma aislada para pronosticar una respuesta china, ni Washington debe permitir que dicten cómo basar las fuerzas del USINDOPACOM.

La aplicación podría comenzar rápidamente

La última cuestión a tener en cuenta con relación a la doctrina propuesta es si el USINDOPACOM podría aplicar dicha estrategia en un plazo razonable. La misión del USCENTCOM en Oriente Medio está llegando a su fin rápidamente, y el Departamento de Defensa pronto se verá afectado por la secuestración y la reducción del número de efectivos. Teniendo en cuenta este período pendiente de reducción de fuerzas y de presupuesto, cabe preguntarse si existen los recursos necesarios para emprender una reestructuración drástica de la postura de las bases indopacíficas del Ejército.

Para comenzar, el Congreso ya ha destinado fondos para aumentar los medios navales del USINDOPACOM. Aunque está fuera del alcance de este trabajo ahondar en las disputas presupuestarias entre las instituciones militares, cabe repetir que dada la misión principal del USINDOPACOM de ejercer una disuasión creíble, estos fondos estarían mucho mejor gastados en fuerzas terrestres permanentes que han demostrado tener un mayor impacto disuasorio que los medios navales²⁶. Sin embargo, esta propuesta tomará los niveles presupuestarios actuales del INDOPACOM tal y como están y supondrá que no habrá cambios de financiación entre las distintas instituciones armadas.

Las conclusiones del estudio RAND 2020 no eran que las fuerzas terrestres en posiciones avanzadas tuvieran que estar desplegadas a niveles suficientes para emprender una campaña prolongada por sí solas, sino que estas fuerzas simplemente tenían que ser suficientes para demostrar un compromiso significativo de Estados Unidos con la región²⁷. En consecuencia, la infraestructura preexistente de las bases en las posibles naciones anfitrionas podría albergar conjuntamente a las fuerzas estadounidenses con modestas alteraciones para acomodar los medios más pesados. Dado que esta estrategia requiere, como máximo, la centralización de una o dos brigadas en cualquier zona de la región, es muy poco probable que sea necesario realizar una inversión significativa a largo plazo en la infraestructura del país anfitrión para alojar a estos elementos redesplegados²⁸. En consecuencia, el costo en el que incurriría el USINDOPACOM al aplicar la doctrina de disuasión descentralizada sería, como mucho, insignificante.

Si se tiene en cuenta de dónde podría sacar el Ejército el personal preexistente para la aplicación de esta doctrina, hay dos opciones inmediatamente viables. En primer lugar, dado que la misión del USCENTCOM en Afganistán ha llegado en gran medida a su fin, el Ejército podría optar por dividir algunas de las brigadas pesadas de sus divisiones para desplegarlas de forma rotativa o permanente en el Indo-Pacífico. Esto no requeriría un aumento del reclutamiento y podría llevarse a cabo simplemente reasignando los elementos necesarios del USCENTCOM al USINDOPACOM.

Por otra parte, si la inclusión de elementos del USCENTCOM en el paraguas del USINDOPACOM tan pronto como se retire de Oriente Medio resulta insostenible, se podrían redistribuir partes de las USFK. Dado que las USFK desempeña prácticamente la misma función que las demás fuerzas de cable trampa (y en cualquier caso no se espera que pueda rechazar una invasión de la República Popular Democrática de Corea, o DPRK, por sí sola), es poco probable que su dispersión por el Indo-Pacífico reduzca su actual impacto disuasorio creíble. Además, las proyecciones de bajas en el primer ataque de la RPDC para las USFK son asombrosas. La dispersión de los medios de las USFK fuera del alcance de las armas convencionales norcoreanas mejoraría la capacidad de supervivencia de las fuerzas y su capacidad para contraatacar eficazmente tras un primer ataque de la RPDC. Así pues, un despliegue regional más amplio de las fuerzas terrestres de las USFK no solo podría llevarse a cabo sin aumentar el personal, sino que también ampliaría el impacto disuasorio más allá de la península de Corea.

La modernización y la ambición chinas han superado ampliamente la postura regional del USINDOPACOM desde su establecimiento. Como resultado de la radical campaña de modernización del EPL, el impacto disuasorio creíble del Ejército se ha reducido considerablemente. A medida que la región del Indo-Pacífico se convierte rápidamente en el centro de la competición estratégica de Estados Unidos, se presentarán muchos argumentos sobre la mejor manera de reforzar la postura del USINDOPACOM frente al moderno EPL. La doctrina de disuasión descentralizada propuesta presenta una solución empíricamente probada, diplomáticamente viable y de rápida aplicación.

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Notas

1. Jason Blain, «The Dragon and the Eagle in the South China Sea: Is Conflict between China and the US Inevitable?», Australian Defence Force Journal, nro. 197 (2015): 73–74, accedido 1 de septiembre de 2021, https://www.defence.gov.au/ADC/ADFJ/Documents/issue_197/Blain_July_2015.pdf.
2. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, Hearing before the House Armed Services Committee, 116^º Congreso, 1^ª sesión (2019), 50.
3. Ibid., 70–72.
4. Jan van Tol et al., AirSea Battle: A Point-of-Departure Operational Concept (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2010): 13–15, 17–23, accedido 1 de septiembre de 2021, https://csbaonline.org/research/publications/airsea-battle-concept/publication/1.
5. Andrew Scobell, «The South China Sea and U.S.-China Rivalry», Political Science Quarterly 133, nro. 2 (2018): 201–5, https://doi.org/10.1002/polq.12772.
6. Van Tol et al., AirSea Battle, 63–66.
7. Eric Heginbotham et al., The U.S.-China Military Scorecard: Forces, Geography, and the Evolving Balance of Power, 1996–2017 (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015), 337, accedido 1 de septiembre de 2021, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR392.html.
8. Van Tol et al., AirSea Battle, 67–70.
9. Frederick Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2020), 139, accedido 1 de septiembre de 2021, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2533.html.
10. 10. Ibid., 140.
11. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, 23, 43–44.
12. Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces, 56–58, 196–99.
13. Heginbotham et al., The U.S.-China Military Scorecard, 351.
14. The South China Sea Arbitration (Phil. v. China), Case No. 2013-19 (Perm. Ct. Arb. 2016); «China’s National Defense in the New Era» (Pekín: Dirección de Información del Consejo del Estado de la República Popular China, 24 de julio de 2019), 5–6, accedido 11 de julio de 2021, http://english.www.gov.cn/archive/whitepaper/201907/24/content_WS5d3941ddc6d08408f502283d.html.
15. Shigeo Hiramatsu, «China’s Advances in the South China Sea: Strategies and Objectives», Asia-Pacific Review 8, nro. 1 (2001): 48–50, https://doi.org/10.1080/13439000123798.
16. National Security Challenges and U.S. Military Activities in the Indo-Pacific, 30–32.
17. Hiramatsu, «China’s Advances in the South China Sea», 50.
18. Military Competition with China: Maintaining America’s Edge, video en YouTube de «The Aspen Institute», 18 de julio de 2019, accedido 11 de julio de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=1AioaSeeymM.
19. Hiramatsu, «China’s Advances in the South China Sea», 48–50; «South China Sea Dispute: Malaysia Accuses China of Breaching Airspace», BBC News, 2 de junio de 2021, accedido 11 de julio de 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-57328868.
20. Daniel Hogestyn, «Response to Capt. Walker D. Mills, ‘Deterring the Dragon: Returning U.S. Forces to Taiwan’: Military Review, September-October 2020», Military Review 101, nro. 1 (enero-febrero de 2021): 134–35.
21. Andrew Scobell, «Is There a Civil-Military Gap in China’s Peaceful Rise?», Parameters 39, nro. 2 (2009): 8–10.
22. Ibid., 8, 18–19.
23. «China’s National Defense in the New Era», 23–24.
24. 24. Ibid., 5, 7.
25. 25. Ibid., 3.
26. Bryan et al., Understanding the Deterrent Impact of U.S. Overseas Forces, 139–42.
27. Ibid., 40–42, 138–42.
28. Ibid., 14–16, 20–25, 163–65.

 

 

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