A Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” da China na África Oriental

Encontrando o sucesso no fracasso?

 

Edward A. Lynch, Ph.D.

 

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Nos últimos anos, poucas iniciativas de alguma nação, grande ou pequena, receberam mais atenção do que a Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” (ICR) da República Popular da China. A ICR foi descrita pelo governo chinês como “uma iniciativa que promove a prosperidade econômica e a cooperação econômica regional, os princípios de consulta mútua, a construção conjunta e o compartilhamento, a coordenação de políticas e o desenvolvimento mutuamente benéfico”.¹ A atenção prestada a esse conjunto de planos, objetivos, projetos e aspirações vem misturada tanto com a admiração quanto com a apreensão. Alguns observadores veem uma tentativa diligente, focada e determinada do governo comunista chinês de estender sua influência política e econômica por toda a Eurásia e além dela, até a África e a América Latina. Eles costumam perceber a suposta disseminação da influência chinesa como perigosa para a paz e segurança mundiais, bem como certamente perigosa para os objetivos estadunidenses nessas regiões. Outros observadores enxergam um conjunto de iniciativas desarticuladas, ocasionais e até mesmo incoerentes que, quando despidas do entusiasmo gerado tanto pelo governo chinês quanto por seus críticos, não representam grande coisa.

O Presidente chinês Xi Jinping tem em mente objetivos globais significativos, e os projetos da ICR — independentemente de atingirem suas metas declaradas — podem contribuir para eles. Em outras palavras, os chineses estão tentando mudar o sistema internacional por meio da ICR. O sucesso de seus componentes individuais é apenas um benefício indireto.

Antecedentes teóricos

Alguns estudos anteriores se concentraram em como a ICR afeta a dinâmica diplomática regional. Desde o fim da Guerra Fria, as dinâmicas políticas e econômicas regionais, conforme definidas por Oscar Otele, adquiriram maior relevância.² Ian Taylor escreve sobre a África Austral e a China, usando estudos de caso. Sara van Hoeymissen examina o papel da China nas comunidades econômicas regionais da África, enquanto Francis Ikome estuda as interações entre a China e a União Africana.³ Mukwaya e Mold usam o Projeto de Análise do Comércio Global para sustentar que somente os maiores países da África Oriental se beneficiarão dos projetos da ICR.⁴ Adam Saud e Shabir Ahmad Khan consideram que os esforços chineses para influenciar a integração regional “estão mais ou menos de acordo com os ditames do neofuncionalismo e da teoria da interdependência complexa”.⁵

No entanto, há também um considerável corpo de trabalhos teóricos que enfatiza a capacidade dos Estados menores e mais fracos para resistir até mesmo a uma pressão significativa das grandes potências e buscar seus próprios objetivos, em paralelo ou até mesmo de forma contrária aos objetivos dessas grandes potências. Sasha Davis, Lexi A. Munger e Hannah J. Legacy, ao escreverem sobre as nações insulares do Pacífico, argumentam que os Estados insulares têm a capacidade de buscar seus próprios interesses e “não se deixar pressionar pela competição entre grandes potências”.⁶

No entanto, de maior interesse para meus propósitos são as teorias sobre a direção geral da política externa chinesa, principalmente sob o governo de Xi e seu antecessor, Hu Jintao. Por exemplo, ainda em 2008, Evan Feigenbaum escreveu: “Nos anos que se seguiram ao exercício com mísseis realizado por Pequim em 1996, no Estreito de Taiwan, os líderes chineses começaram a estruturar uma visão claramente alternativa dos princípios básicos das relações internacionais. Esse esclarecimento surgiu gradualmente, de forma ad hoc, e ainda não se transformou em uma grande visão estratégica bem organizada”.⁷ Feigenbaum insta, ainda, as autoridades estadunidenses a “observar o quanto as visões da China e dos Estados Unidos da América (EUA) têm divergido em relação aos princípios organizadores mais fundamentais da política internacional”.⁸

A divergência com as maiores consequências refere-se à definição e ao alcance da soberania nacional. As autoridades chinesas apontam as intervenções lideradas pelo Ocidente no Panamá, Haiti e Kosovo como um reconhecimento tácito por parte do Ocidente de que a soberania nacional deixou de ser inviolável. Em resposta, os chineses têm defendido a soberania, pelo menos no tocante à sua soberania sobre Taiwan. Ao mesmo tempo, a China passou a ver as alianças internacionais, principalmente as de defesa mútua, “como uma ameaça à paz e de natureza intrinsecamente agressiva”.⁹ A China também exigiu deferência dos Estados-nação ao Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU), pois é mais provável que a soberania seja ameaçada por uma coalizão de Estados fortes do que por todos os Estados atuando por intermédio do órgão mundial. O mesmo autor reconhece que a promoção do Conselho de Segurança da ONU por parte dos chineses, em geral ferozmente independentes, “apresenta uma boa dose de ironia”.¹⁰

Na mesma linha de pensamento, Yong Deng e Thomas G. Moore apontam para o que as autoridades chinesas chamam de seu “novo conceito de segurança [que] defende uma ordem econômica e política na qual a confiança mútua, benefícios, igualdade e cooperação caracterizam as relações bilaterais e instituições multilaterais para reduzir a insegurança e proteger o equilíbrio estratégico e a estabilidade globais”.¹¹ Em resumo, essa retórica visa a enfraquecer as alianças dos EUA e, por fim, tornar irrelevantes essas estruturas de alianças. Deng e Moore citam o patrocínio da China à Organização de Cooperação de Xangai em 2001 como um exemplo dos esforços chineses para marginalizar a influência estadunidense na Ásia Central. Dois anos depois, Pequim assinou um Tratado de Amizade e Cooperação com os membros da Associação das Nações do Sudeste Asiático, liderada pelos EUA.¹²

Alguns dos projetos incluídos na ICR não são economicamente significativos, mas podem servir para aumentar a boa vontade e os bons sentimentos em relação à China. Um exemplo disso é a doação pela China de equipamentos de escritório ao Comitê Paraolímpico da Tanzânia.¹³ Portanto, também é útil considerar os esforços chineses na África relativamente às teorias de poder brando (soft power). O trabalho de Joseph Nye é fundamental nesse sentido, e Garrison Daly et al. acrescentam uma descrição do poder brando com base em sua pesquisa na África Oriental: “Uma estratégia não coercitiva na qual a cultura, a ideologia política, a força econômica e a política externa são usadas para persuadir outros Estados-nação a adotar valores afins.”¹⁴

O que essas teorias têm em comum é a possibilidade de que iniciativas de políticas aparentemente não relacionadas, e até mesmo díspares, possam indicar uma direção maior e mais abrangente quanto às políticas por parte de uma grande potência cuja política externa seja marcada pela sofisticação, sutileza, visão de longo prazo e pelo uso impressionante de diversas ferramentas para atingir metas de curto e longo prazo. Nesse sentido, tanto os sucessos quanto os fracassos da ICR merecem ser examinados. As iniciativas da ICR chinesa na África Oriental incluem vários exemplos de sucesso e fracasso.

Antecedentes: a China e a África Oriental antes da ICR

Conforme estudos recentes (e controversos), o comércio da China com a África Oriental floresceu no século XV, quando os “navios de tesouro” chineses supostamente navegavam por todo o mundo, em missões diplomáticas e econômicas como as da atual ICR.¹⁵ Porém, com a morte do imperador chinês que patrocinava essas expedições, a China voltou-se para si mesma. Seus contatos comerciais e econômicos com a África tornaram-se insignificantes, distantes e, de forma geral, eram conduzidos por intermediários não chineses e não africanos. A China só voltaria a tentar se tornar uma grande potência marítima no fim do século XX.¹⁶

Logo depois que as nações da África Subsaariana conquistaram sua independência no início da década de 1960, a China fez ofertas de assistência econômica e diplomática ao continente. O país se apresentou como semelhante às ex-colônias, por ter igualmente sofrido nas mãos de colonizadores. Além disso, a China simbolizava o tipo de programa de desenvolvimento liderado pelo governo e que estava em voga entre vários líderes da independência africana. Os dirigentes chineses consideravam-se líderes das nações não alinhadas e, nesse papel, buscavam aumentar sua visibilidade e influência no mundo em desenvolvimento, inclusive na África.

Um dos projetos mais famosos dessa época foi a ferrovia Tanzânia-Zâmbia, construída na década de 1970 com apoio financeiro da China. Logo tornou-se um símbolo do impulso para o comércio Sul-Sul (entre países em desenvolvimento), nos últimos dias da Guerra Fria.¹⁷ O Banco Mundial havia rejeitado o projeto por considerá-lo inadequado para o financiamento, mas o governo de Mao Tsé-Tung obteve USD 500 milhões e recrutou milhares de trabalhadores chineses que foram enviados para a África Oriental às custas da China. Cinco anos depois, o leito ferroviário estava concluído, o material rodante havia sido adquirido e as estações, construídas.¹⁸ Mais recentemente, a descoberta de petróleo em Uganda levou seu Presidente, Yoweri Museveni, a pressionar para que seu país entrasse no corredor Lamu Port-South Sudan-Ethiopia-Transport (LAPSSET), um projeto multinacional de infraestrutura, iniciado no começo da década de 2010, que serve como precursor da ICR.¹⁹

A ICR ganha forma

Quando Xi assumiu a liderança do Partido Comunista Chinês em 2012, logo ficou claro que ele era mais ambicioso e menos tolerante com a oposição do que seu antecessor. Desde a publicação, em 2006, do primeiro Livro Branco China-África oficial, ao qual se seguiram projetos patrocinados pela China em Bangladesh, Sri Lanka e Paquistão, as autoridades dos EUA alertaram para o que chamaram de estratégia “Colar de Pérolas” da China, que consistia em projetos comerciais e de infraestrutura financiados pelos chineses ao longo do litoral do Oceano Índico. Na época, fontes chinesas negaram que esses projetos fizessem parte de uma estratégia maior. No entanto, o sucesso da China em evitar o pior da crise financeira mundial de 2008 levou as autoridades chinesas a se referirem a um “Reino do Meio em ascensão pacífica” para o século XXI.²⁰

Porém, começando em 2013, em uma série de discursos (principalmente no Cazaquistão e na Indonésia), Xi falou abertamente sobre uma estratégia conectada e determinada.²¹ Embora o título exato tenha variado antes de os chineses decidirem por Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota”, Xi deixou claro que a China pretendia ampliar enormemente seu alcance diplomático, econômico e político, e que esse alcance não se limitaria às nações vizinhas da Ásia Oriental e Meridional. Xi fez repetidas referências à antiga Rota da Seda, uma série de vias comerciais através da Ásia Central, que proporcionavam ligações tênues e temporárias entre a Europa e a China. A reconstrução da Rota da Seda logo se tornou uma prioridade para o regime de Xi.

Com o tempo, Xi e outras autoridades chinesas falaram sobre uma “Rota Marítima da Seda” do século XXI como um complemento à nova Rota da Seda terrestre, e até falaram sobre uma Rota da Seda Polar, referindo-se às possibilidades que o Oceano Ártico, menos gelado, poderia oferecer.²² Em 2018, a China criou a Agência Chinesa de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional e abrigou a supervisão da ICR nessa nova agência.²³ O país espera estabelecer vínculos com 60 nações da Ásia, África e Europa, que terão interesse em manter boas relações com a República Popular da China.²⁴

Para as nações da África Oriental, a ICR representa uma oportunidade de obter financiamento e apoio material para projetos de infraestrutura que estão sendo elaborados há anos. A maior parte da África sofre com estradas, ferrovias, portos, dutos de energia, redes elétricas e projetos hídricos inadequados, sem falar nos desafios de conectividade e acesso à internet. Outros itens desejados pela África Oriental incluíam parques industriais, instalações portuárias e pavilhões de exposição para feiras comerciais e atrações turísticas. Alguns especialistas compararam as possibilidades aparentemente brilhantes da ICR com os sonhos de Cecil Rhodes sobre a ferrovia Cabo-Cairo, no século XIX.²⁵

Aos discursos de Xi no Cazaquistão e na Indonésia seguiu-se uma longa série de reuniões, conferências e cúpulas, que proporcionaram oportunidades para Xi e outras autoridades chinesas promoverem o programa, especificarem seus detalhes, solicitarem a participação de possíveis parceiros e, em etapas, revelarem o escopo ambicioso da ICR. Por exemplo, a conferência Arquipélagos da Rota da Seda (Silk Road Archipelagos) foi realizada em Fuzhou, China, em novembro de 2019. Mais de uma dezena de órgãos governamentais, acadêmicos e do Ministério das Relações Exteriores da China constavam como copatrocinadores.²⁶ Em agosto de 2022, 29 diplomatas de 15 nações africanas participaram do “Programa de Cooperação Econômica e Comercial Aprofundada China-África”, na província chinesa de Hunan.²⁷

Jornalistas e representantes de empresas de seis nações africanas foram convidados para a “Promoção do Espírito de Amizade e Cooperação China-África mediante Ação Conjunta na Iniciativa de Desenvolvimento Global”, uma reunião de dois dias que contou com um discurso do Vice-Ministro das Relações Exteriores da China. Essa reunião foi a última de uma série de dez conferências realizadas na China, Etiópia, África do Sul e Senegal.²⁸ A China reservou um pavilhão na Feira Internacional de Comércio de Dar es Salaam, em julho de 2022, que teve centenas de participantes. O pavilhão foi patrocinado pelo Centro Comercial e Logístico da África Oriental, uma das diversas empresas que se encontram na divisa entre a propriedade pública e a privada. O Centro permitiu que 52 empresas chinesas compartilhassem o grande pavilhão.²⁹

Com o início da pandemia da covid-19, algumas reuniões ocorreram virtualmente, como a conferência “Diplomacia Econômica Crescente e Oportunidades Disponíveis no Norte da África, Oriente Médio e Ásia”.³⁰ À medida que o pânico em relação à pandemia diminuía, altos funcionários chineses realizaram dezenas de viagens à África para resolver disputas e fortalecer as relações.³¹ A China nomeou um enviado especial para a África Oriental, Xue Bing, que se reuniu com delegações de seis nações africanas em Adis Abeba, em junho de 2022. Xue afirmou que a China estava em melhores condições para “restabelecer a estabilidade” na região do Chifre da África.³²

Metas e objetivos

A ICR da China tem alguns objetivos razoavelmente claros, incluindo uma diversidade de relações comerciais e um aumento no alcance do poder brando do país e, como as antigas potências coloniais, novos mercados para os produtos chineses. Ao mesmo tempo, a China também prossegue em seus esforços para suplantar e substituir a influência estadunidense nas áreas incluídas na ICR. Esse esforço começou logo depois que os EUA estabeleceram uma presença militar e diplomática maior na Ásia Central, após os ataques terroristas de setembro de 2001 e a subsequente invasão do Afeganistão liderada pelos EUA.

No início dos anos 2000, quando a atenção estadunidense se voltou quase que exclusivamente para a Ásia Central e Ocidental, a China começou a investir mais fortemente na África. A manufatura chinesa estava crescendo, o que resultou na necessidade de mercados e um canal para o capital de investimento. A China conseguiu oferecer aos governos africanos uma fonte de investimentos, pronta e sem o foco, às vezes controverso, nas violações de direitos humanos que, frequentemente, marcavam as negociações com autoridades estadunidenses.³³ Por exemplo, a falta de preocupação da China com os direitos humanos abriu caminho para relações melhores com o Quênia após a eleição de Uhuru Kenyatta, em 2013. O Tribunal Penal Internacional apontou Kenyatta como suspeito na violência ocorrida após as eleições quenianas de 2008. Kenyatta foi convidado a visitar a China logo após sua eleição, o que levou um jornal queniano a contrastar as boas-vindas da China com o “abandono pelo Ocidente”.³⁴

Em 2019, 40 dentre 45 nações independentes da África haviam contraído empréstimos chineses para projetos de infraestrutura.³⁵ Em 2021, a China havia ultrapassado não apenas os EUA em termos de valor investido na África, mas também parceiros de longa data, como França, Alemanha e Índia.³⁶

A China também aproveitou que a atenção dos EUA estava voltada para a invasão russa na Ucrânia para cultivar parcerias com nações africanas, principalmente aquelas que os estadunidenses pressionavam para impor sanções econômicas à Rússia. Logo após a invasão, o Ministro das Relações Exteriores da Rússia viajou pelo continente, fazendo escalas no Egito, Uganda, Etiópia e República Democrática do Congo. A China, por sua vez, também promoveu seu modelo de governo centralizado e autoritário, reativando um esforço de evangelização política iniciado por Mao. O Departamento de Ligação Internacional da China, agência poderosa do Partido Comunista Chinês, abriu o Centro Julius Nyerere, na Tanzânia, e imediatamente recebeu futuros líderes de seis Estados unipartidários africanos.³⁷ Em uma manobra para tirar proveito da resposta tardia dos EUA às incursões da China e na esperança de obter o reconhecimento internacional como nação independente, a Somalilândia ofereceu aos estadunidenses o uso militar de um porto marítimo e de um aeródromo em troca desse reconhecimento.³⁸

Relações complexas na ICR

O grande número de projetos e iniciativas que a China está lançando como parte da ICR permite que as nações africanas tenham um espaço considerável para cooptar a participação na iniciativa para seus próprios fins. Com tamanha presença no continente, é quase impossível para o Ministério das Relações Exteriores da China ter controle sobre tudo ou garantir que os investimentos e as atividades econômicas chinesas atendam às prioridades da política externa do país. Alguns analistas concentraram seus trabalhos nas inúmeras maneiras pelas quais as nações africanas beneficiárias, juntamente com os proprietários de empresas privadas no continente, conseguiram “adaptar a visão da ICR na tentativa de se inserir nos fluxos de investimento chineses e se beneficiar das sinergias de infraestrutura, transporte e estratégia”.³⁹ O Quênia, por sua vez, tenta deliberadamente colocar a China e os EUA um contra o outro para negociar acordos mais favoráveis.⁴⁰ Até mesmo nações menores, como Uganda e Ruanda, aproveitaram as oportunidades oferecidas pela ICR para manobrar entre o Quênia e a Tanzânia.

As nações da África Oriental também veem a ICR como um catalisador para revitalizar a Comunidade da África Oriental. Essa revitalização se encaixa na promoção pelo governo chinês de organizações regionais que excluem os EUA. Ainda em 2004, as nações que mais tarde estabeleceram a Comunidade da África Oriental dirigiram um projeto para um Plano Diretor Ferroviário, que acabou se transformando em planos mais concretos para uma linha da Standard Gauge Railway, que conectaria Quênia, Uganda, Ruanda, Burundi e Sudão do Sul.

“Armadilha de dívida” ambígua

Os participantes africanos na ICR têm recebido empréstimos vultosos do governo chinês e de empresas chinesas semioficiais. Como os estadunidenses descobriram durante as crises da dívida latino-americana da década de 1980, a partir de um determinado montante, as dívidas deixam de ser uma vantagem para os credores e se tornam uma vantagem para os devedores. A comunicação por um grande devedor de que o pagamento talvez não seja possível pode ameaçar a instituição ou o governo que detém a dívida. A China responde por 17% da dívida externa da Etiópia, 33%, do Quênia e 70% do Djibouti.⁴¹ Ao mesmo tempo, a China encontrou resistência à contração de dívidas em yuan renminbi, forçando o país a expandir a sua dívida dominada pelo dólar para adquirir a moeda forte que as nações africanas insistem em ter.⁴²

A China, por sua vez, tem relutado em anular dívidas, exceto no caso de valores relativamente pequenos e em circunstâncias muito específicas. Assim como os bancos e as agências de empréstimo do governo dos EUA de 40 anos atrás, os chineses preferem refinanciar os empréstimos, na esperança de manter sua vantagem financeira. Em 2018, por exemplo, a Etiópia conseguiu obter um diferimento de USD 3,3 bilhões em dívidas. No ano anterior, o Sudão teve USD 160 milhões anulados, equivalentes a apenas 2,5% de sua dívida total com a China.⁴³ No entanto, a China continua a expandir sua exposição na África. Atualmente, é a maior nação credora.⁴⁴ Novamente imitando os colonialistas do século XIX, a China às vezes exigia concessões de recursos em troca de prorrogações dos pagamentos das dívidas. A China costuma ter em mente objetivos de política externa durante negociações de dívidas. Recentemente, perdoou USD 78 milhões da dívida de Camarões, por considerar esse país uma porta de entrada para a região da África Central.⁴⁵

Resultados da ICR

Alguns resultados da Iniciativa “Um Cinturão, Uma Rota” serão difíceis de interpretar. É quase certo que a China aumentará seu comércio anual total com a África, mas como esse comércio só atingiu USD 150 bilhões em 2021, tendo registrado USD 10,6 bilhões em 2000, será difícil atribuir qualquer aumento à ICR. Ao mesmo tempo, a China certamente reconhece a vasta riqueza mineral inexplorada da África, seu potencial como exportador de petróleo e gás e como fonte de metais estratégicos.⁴⁶ Da mesma forma, embora os defensores da ICR observem que 10 mil empresas de propriedade chinesa estão operando na África, esse número é insignificante em comparação às empresas de propriedade estadunidense e europeia.⁴⁷

Por outro lado, a África certamente serve como um passo rumo a outro interesse vital da China. As incursões da China nos países do Chifre da África, especialmente no Djibouti, proporcionam um canal para as mercadorias destinadas ao porto da ICR, em Gwadar, no Paquistão. As empresas chinesas estão trabalhando para construir uma ferrovia de Gwadar a Xinjiang. Quando concluído, o projeto não só reduzirá o tempo de viagem de 45 dias, usando a rota marítima existente, para dez dias por terra, mas também fornecerá energia e outros recursos para a China sem passar pelo Estreito de Malaca, que pode ser fechado por uma marinha hostil. Superar o “Dilema de Malaca” pode ser um objetivo central da ICR.⁴⁸

Para as nações africanas que participam da ICR, os benefícios também podem estar nos olhos de quem vê. Recentemente, a Tanzânia usou sua participação na ICR para se tornar uma das 12 nações que podem exportar soja para a China. Com vantagens mais óbvias para a Tanzânia, os chineses estão construindo dois novos portos no país, Lamu e Bagamoyo. Um especialista afirma que a profundidade e o desenvolvimento dos portos como principais pontos de transbordo poderiam prejudicar concorrentes como Mombaça. Com a China cobrindo a maior parte dos custos de construção estimados em USD 10 bilhões, foi prometido à Tanzânia que o novo porto poderia, até 2045, movimentar 25 vezes mais carga do que a que atualmente transita por Dar es Salam.⁴⁹

A ICR também oferece a largura de banda e outros meios necessários para expandir o comércio eletrônico da África para a China. Em abril e maio de 2022, empresas de 23 países africanos foram convidadas a participar do Festival de Compras de Produtos Africanos. Usando plataformas de transmissão ao vivo pela internet e de comércio eletrônico fornecidas pelos chineses, os consumidores na China podiam facilmente encomendar café etíope, chá preto queniano e vinho sul-africano, entre outros produtos.⁵⁰

Entretanto, esses benefícios — alguns dos quais são hipotéticos — não trouxeram apoio universal para a ICR, nem na China nem na África. Pelo menos um quarto dos projetos da ICR começou com grande alarde, mas acabou fracassando devido ao acompanhamento inadequado. Um especialista do Conselho Atlântico (Atlantic Council) previu que os projetos da ICR incluiriam “uma oportunidade fotográfica impressionante, mas nenhum plano concreto que abordasse as muitas linhas de falha nacionais e transnacionais que estão causando enorme tensão na região”.⁵¹ Promessas igualmente grandiosas de criação de empregos também não foram cumpridas, ou esses empregos revelaram-se apenas ocasionais ou temporários.

A linha queniana da Standard Gauge Railway, que já foi o modelo exemplar da ICR na África, tornou-se um canal para produtos importados chineses baratos para o Quênia, prejudicando gravemente o setor manufatureiro do país.⁵² Da mesma forma, a ferrovia Tanzânia-Zâmbia não atraiu investimentos locais ou regionais e serviu apenas para aumentar a dependência da Zâmbia em relação à Tanzânia.⁵³ No início de 2022, o então Presidente da Tanzânia, John Magufuli, chamou de “abusivo” o projeto de USD 10 bilhões do porto de Bagamoyo e suspendeu sua construção. Os financiadores chineses definiram “condições difíceis que só podem ser aceitas por pessoas insanas”, disse ele.⁵⁴

Esses fracassos levaram a um rápido aumento da sinofobia na África Oriental. Para os quenianos entrevistados por um especialista, por exemplo, os chineses são praticamente indistintos dos colonialistas europeus do século XIX ou dos propagadores da dependência de dívidas do século XX.⁵⁵ A política quase invariável da China de deslocar trabalhadores chineses para a África para construir projetos de infraestrutura da ICR deixou os africanos sem novos empregos e criou uma percepção crescente entre os jovens, pelo menos na Etiópia, “de que já existe uma boa quantidade de chineses vivendo e trabalhando na Etiópia”.⁵⁶

Mesmo quando não havia ressentimento ostensivo, as barreiras linguísticas, a falta de sensibilidade cultural e o excesso de promessas criaram uma má vontade que prejudica enormemente o potencial de poder brando da China e até mesmo seus objetivos de política externa mais ligados ao poder coercitivo. Alguns participantes africanos reclamaram que empréstimos e subsídios lhes foram impostos, mesmo que o tipo específico de auxílio oferecido não fosse necessário. Em outros casos, os chineses não respeitaram as políticas e os procedimentos locais e fizeram pouco ou nenhum esforço para consultar as autoridades locais antes de finalizar os acordos de ajuda ou empréstimo. A China realizou pesquisas na Tanzânia e no Malawi para melhorar sua imagem, mas usou exclusivamente pesquisadores chineses, o que distorceu os resultados.⁵⁷ Em julho de 2022, o Asia Society Policy Institute afirmou que muitos projetos da ICR ignoram fatores relacionados a direitos sobre a terra, saúde e segurança da comunidade, igualdade de gênero e padrões trabalhistas.⁵⁸

Em algumas ocasiões, as autoridades chinesas reconheceram os problemas com os projetos da ICR na África, mas insistiram que precisaram agir daquela forma. Uma autoridade chinesa, ao ser questionada, por um repórter estadunidense, por que seu país comprava principalmente matérias-primas da África e não produtos com maior valor agregado, respondeu: “Determinamos que a maior ameaça a qualquer regime é a agitação interna, não fatores externos. Podemos enfrentar a guerra […] a maior causa de agitação interna é o desemprego. É por isso que tentamos obter matérias-primas e não produtos que tenham valor agregado. Quanto maior o valor agregado aos produtos, menos emprego teremos para o nosso povo.”⁵⁹

A ICR também gerou oposição na China, com um especialista insistindo que o projeto nunca foi popular entre as autoridades chinesas, em parte por ser considerado “generoso demais” com os países beneficiários. Acadêmicos e autoridades do setor bancário que examinaram os vários elementos da ICR esperavam encontrar “um planejamento financeiro claro e coerente. Encontraram exatamente o oposto”.⁶⁰ Observadores externos também perceberam a quase impossibilidade de rastrear ou mesmo conhecer o alcance total dos empréstimos chineses, uma vez que “grande parte dos empréstimos externos da China está envolta em segredo”.⁶¹ De acordo com esses especialistas, a ICR começou e sobrevive por ter o apoio inabalável de Xi, respaldado por sanções aplicáveis às autoridades chinesas que demonstrem ceticismo.⁶²

Algo que agrava as dificuldades apresentadas para analisar os empréstimos chineses relacionados à ICR é a mistura confusa de atividades econômicas públicas e privadas na China e nas transações econômicas e financeiras do país com seus parceiros. Empresas semiprivadas e quase privadas proliferaram na China no século XXI, muitas vezes geridas por parentes de altos funcionários do governo ou do Partido Comunista, conhecidos localmente como “princelings”. Oficialmente privadas, mas quase certamente agindo com a aquiescência do governo chinês, essas empresas atuam em sigilo quase total e tornam praticamente impossíveis até mesmo cálculos simples, como o valor total dos empréstimos chineses para a África. A intrusão chinesa “não governamental”, no entanto, tem a mesma probabilidade de provocar oposição e sinofobia na África do que qualquer outra medida do governo chinês oficial.

Evidências do Djibouti e da Etiópia

As experiências dessas duas nações do Chifre da África servem como ilustrações úteis do progresso e dos desafios da ICR. As empresas chinesas custearam vários projetos de infraestrutura nesses países, como a ferrovia Adis Abeba-Djibouti, financiada pelo governo etíope e um grande empréstimo do Banco de Exportação e Importação da China. O governo chinês vê o Djibouti como um provável ponto de entrada para o Oriente Médio, devido à participação do pequeno Estado na Liga dos Estados Árabes e seus laços estreitos com a Arábia Saudita.

Possivelmente, a apoteose da influência chinesa estendida devido à ICR tenha sido a primeira base naval chinesa no exterior, no Djibouti, inaugurada em agosto de 2017, no aniversário de 90 anos do Partido Comunista Chinês. A base, a apenas alguns quilômetros de uma base militar estadunidense, comanda um dos pontos de estrangulamento marítimo mais importantes do planeta. O Mar Vermelho, o estreito de Bab-el-Mandeb e a entrada para o Oceano Índico a partir da Arábia Saudita, rica em petróleo, convergem na costa do Djibouti. Autoridades estadunidenses dizem que a base chinesa é grande o suficiente para acomodar um navio-aeródromo e submarinos nucleares.⁶³ Pode também abrigar até 10 mil militares. Além do potencial imediato de projeção de poder e das possíveis desculpas para projetar esse poder — para, ostensivamente, proteger os cidadãos chineses que trabalham nos projetos da ICR —, uma presença militar permanente na região confere credibilidade às ofertas da China para mediar disputas regionais, combater a pirataria local e prestar assistência após desastres naturais.⁶⁴ Em junho de 2022, o enviado especial da China para o Chifre da África, Xue Bing, patrocinou a primeira reunião da conferência de paz da região. Visitas de alto nível de líderes chineses tornaram-se bastante comuns tanto no Djibouti quanto na Etiópia. Em junho de 2018, uma força-tarefa chinesa antipirataria visitou Gana, Camarões e Gabão.⁶⁵

Não está claro se a China ficará satisfeita com apenas uma base africana. O Chefe do Comando dos EUA para a África afirmou recentemente ao Congresso que a China está pleiteando direito a bases nos Emirados Árabes Unidos, Paquistão e Guiné Equatorial, na África Ocidental.⁶⁶ Para o Djibouti, é óbvia a oportunidade de atrair duas superpotências para investir em projetos importantes para o país. “Se alguém vier e trouxer investimentos, estenderemos o tapete vermelho”, disse o Presidente da Câmara de Comércio do Djibouti.⁶⁷ Ao mesmo tempo, as autoridades do Djibouti devem estar preocupadas com o exemplo do Sri Lanka, que teve de ceder o controle de seu maior porto a uma empresa chinesa após o não pagamento de sua dívida.

Na Etiópia, a presença chinesa é forte, indo muito além da ferrovia Adis Abeba-Djibouti. Outro projeto ferroviário visa a conectar a Etiópia ao Sudão do Sul. A China também está profundamente envolvida no Plano Diretor de Adis Abeba, um grande plano de expansão da cidade. O Banco de Exportação e Importação da China forneceu financiamento e mão de obra para o primeiro sistema ferroviário leve do continente (servindo Adis Abeba). No final, 85% do custo veio de um empréstimo desse banco chinês. Como muitos projetos da ICR, o sistema ferroviário leve começou com grande alarde, mas fracassou em sua missão principal de solucionar a sobrecarga do sistema de tráfego da capital.⁶⁸ O projeto acabou onerando a Etiópia com enormes dívidas para com a China. Atualmente, a Etiópia tem a segunda maior dívida externa da África Subsaariana, devendo mais de USD 13 bilhões aos chineses.⁶⁹

Nesse caso também, é difícil ver um aumento significativo da influência política da China na Etiópia. O enviado especial da China para o Chifre da África ofereceu-se para mediar o conflito interno responsável por pesadelos humanitários na Etiópia, mas sem nenhum sucesso visível. As autoridades etíopes nem sequer lhe forneceram uma data para iniciar as conversações propostas.⁷⁰

Conclusão

Antes mesmo que a reação ao vírus da covid-19 causasse tantos transtornos à economia global, já era difícil mensurar o impacto da ICR. (Alguns projetos da iniciativa ficaram paralisados por mais de dois anos.) Para a China, a desaceleração global significou que seus devedores estavam ainda menos propensos a pagar seus empréstimos e ainda mais propensos a solicitar (ou exigir), em massa, o perdão ou a prorrogação. Um especialista concluiu que a China está em uma encruzilhada. O perdão e a reestruturação de longo prazo das dívidas irritarão os cidadãos chineses que não serão pagos. Por outro lado, exigências rigorosas de pagamento afastarão os mesmos países em desenvolvimento que a China espera atrair. O mais provável é que a liderança da China tente dividir a diferença, o que poderia desagradar tanto os chineses quanto os africanos.⁷¹ Ao mesmo tempo, as promessas grandiosas de destinar dinheiro e recursos para ajudar as nações africanas a lidar com a covid-19 não foram cumpridas, em grande parte.

Os entusiastas da ICR, dentro e fora da China, costumam apontar a Standard Gauge Railway queniana como uma história de sucesso, mas a própria repetição desse exemplo é uma prova de que a ICR obteve poucos êxitos.⁷² Outros apoiadores da iniciativa especulam sobre os projetos propostos para a ICR, como os novos portos na Tanzânia, que podem ou não ser construídos. O alarde, as grandes esperanças e as previsões grandiosas têm sido uma parte muito maior da ICR do que os reais sucessos mensuráveis. Em uma recessão global, é provável que esses sucessos se tornem ainda mais escassos.

A base do Djibouti não representa apenas um distanciamento em relação à antiga política externa da China, mas também uma mudança em sua postura tradicional de não interferência. Demonstra também que a China está descumprindo a promessa de que sua expansão econômica global não seria acompanhada pela expansão global de suas Forças Armadas. Por muito tempo, a China criticou as bases militares no exterior como neocolonialistas e condenou especificamente as bases dos EUA como “instrumentos de hegemonia”.⁷³ Agora, as autoridades chinesas definiram no livro branco Visão para a Cooperação Marítima que a China se reserva o direito de desempenhar um papel em “questões de segurança não tradicionais, como crimes cometidos em alto mar, busca e resgate e prevenção e mitigação de desastres marinhos”.⁷⁴ O país também se reserva o papel tradicional de “proteger efetivamente a segurança e os direitos e interesses legítimos do povo, organizações e instituições chinesas localizadas no exterior”.⁷⁵

A entrega do porto de Hambantota pelo Sri Lanka também pode ser algo negativo para a política externa da China. Diante de rumores de ameaças de assumir parcialmente o controle de Mombaça caso a Kenya Railways Corporation não pague sua dívida, a China se assemelha ainda mais a uma potência colonial tradicional do que a uma potência inovadora em ascensão do século XXI. Mesmo em áreas de considerável investimento chinês na ICR, como a Etiópia, as tentativas da China de estender sua influência diplomática tiveram pouco sucesso, como evidenciado pela recusa abrupta da Etiópia à oferta de mediação da China.

No entanto, é mais provável que as metas de Xi para a ICR sejam alcançadas no longo prazo. A China não precisa de uma longa sequência de avanços econômicos ou diplomáticos no curto prazo para que a ICR seja considerada um sucesso. Em um grau considerável, a China suplantou a influência dos EUA na África Oriental, assim como na Ásia Central. Ao se apresentar como uma fonte de ajuda e empréstimos disposta (e sem fazer julgamentos de valor), a China fortaleceu a posição das nações da África Oriental em suas negociações com as autoridades de ajuda e do setor bancário dos EUA. Mesmo que os empréstimos chineses não sejam pagos ou que os pagamentos sejam prorrogados para um futuro não tão próximo, Xi pode ainda perceber um ganho no status global da China devido ao declínio da influência dos EUA.

Conforme observado anteriormente, a política externa chinesa é marcada pela sofisticação, sutileza, visão de longo prazo e um uso impressionante de várias ferramentas para atingir metas de curto e longo prazo. A China não precisa de um grande número de ferrovias em funcionamento, portos movimentados ou mediações bem-sucedidas para considerar a ICR como um sucesso. Precisa de matérias-primas, acesso garantido a pontos de estrangulamento marítimos globais e uma percepção crescente de que o país é a principal potência em ascensão do século XXI. Se a iniciativa for mantida nos próximos dez anos, aproximadamente, a China terá mais prestígio e visibilidade global do que tem atualmente. A questão da longevidade da ICR é indissociável da questão da longevidade do atual regime chinês.

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Referências

 

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3. Apud Otele, “China’s Belt and Road Initiative”, p. 54.
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6. Grydehøj et al., “Silk Road Archipelagos”, p. 6.
7. Evan A. Feigenbaum, “China’s Challenge to Pax Americana”, in Global Powers in the 21st Century: Strategies and Relations, ed. Alexander T. J. Lennon and Amanda Kozlowski (Cambridge, MA: MIT Press, 2008), p. 97.
8. Ibid.
9. Ibid.
10. Ibid., p. 102-5.
11. Ibid.
12. Yong Deng e Thomas G. Moore, “China Views Globalization: Toward a New Great‐Power Politics?”, em Lennon e Kozlowski, Global Powers in the 21st Century, p. 123.
13. “Chinese Embassy in Tanzania Donates Office Equipment to Tanzania Paralympic Committee”, Xinhua China Economic Information Service, 13 July 2022, acesso em 2 fev. 2023, https://english.news.cn/20220714/da03b76d009742d5bf7b3756890ae9a2/c.html.
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22. Daly et al., “Challenges and Opportunities in China’s Health Aid to Africa”, p. 72.
23. Saud e Khan, “China-Pakistan Economic Corridor”, p. 215.
24. Otele, “China’s Belt and Road Initiative”.
25. Basu e Janiec, “Kenya’s Regional Ambitions or China’s Belt‐and‐Road?”, p. 58.
26. Grydehøj et al., “Silk Road Archipelagos”, p. 6.
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33. Basu e Janiec, “Kenya’s Regional Ambitions or China’s Belt‐and‐Road?”, p. 47.
34. Ibid., p. 57.
35. Ibid., p. 46.
36. Saud e Khan, “China-Pakistan Economic Corridor”, p. 222.
37. Jane Perlez, “Where China Is Changing Its Diplomatic Ways (at Least a Little)”, New York Times (site), 25 July 2022, acesso em 2 fev. 2023, https://www.nytimes.com/2022/07/25/world/asia/china-diplomacy-africa.html.
38. Michael Phillips, “Somaliland Offers U.S. Military Access to Port, Airfield as It Pushes for Nationhood”, Wall Street Journal (site), 1 February 2022, acesso em 2 fev. 2023, https://www.wsj.com/articles/somaliland-offers-u-s-military-access-to-port-airfieldas-it-pushes-for-nationhood-11643705732.
39. Grydehøj et al., “Silk Road Archipelagos”, p. 4.
40. Basu e Janiec, “Kenya’s Regional Ambitions or China’s Belt‐and‐Road?”, p. 58.
41. Elliot Wilson, “China: End of the Belt and Road”, Euromoney (site), 4 June 2020, acesso em 12 set. 2022, https://www.euromoney.com/article/b1lx4xdjgghf3z/china-end-of-the-belt-and-road.
42. Ibid.
43. Ibid.
44. Tarrósy, “China’s Belt and Road Initiative in Africa”, p. 9. Vale notar que a dívida total da África com todos os credores ocidentais ainda é significativamente maior do que sua dívida total com a China.
45. Ibid., p. 18.
46. “Africa: AfDB ‘Extremely Positive’ About Investment Opportunities in Africa”, Allafrica.com, 20 July 2022, acesso em 2 fev. 2023, https://allafrica.com/stories/202207210497.html. A África tem algumas das maiores reservas de gás natural do mundo, bem como alguns dos maiores depósitos de lítio, um componente vital das baterias de carros elétricos, de acordo com a African Private Equity and Venture Capital Association.
47. Saud e Khan, “China-Pakistan Economic Corridor”, p. 223.
48. Ibid., p. 225.
49. “East Africa Braced for Ports Battle”, Business Daily (site), 2 August 2022, acesso em 2 fev. 2023, https://www.businessdailyafrica.com/bd/news/east-africa/east-africa-braced-for-ports-battle-3899548.
50. “Economic Watch: African Diplomats Expect Closer Economic Ties with China”, China.org.cn, 1 August 2022, acesso em 2 fev. 2023, http://www.china.org.cn/china/Off_the_Wire/2022-08/01/content_78351910.htm.
51. Bariyo e Wong, “China Seeks to Expand”.
52. Basu e Janiec, “Kenya’s Regional Ambitions or China’s Belt‐and‐Road?”, p. 55.
53. Otele, “China’s Belt and Road Initiative”, p. 58.
54. Emma Connors, “Belt and Road Spending Targets Energy in 2022”, Financial Review (Australia), 29 July 2022, https://global.factiva.com/redir/default.aspx?p=sa&NS=16&AID=9VIV000400&an=AFNR000020220731ei7t00016&drn=drn:archive.newsarticle.AFNR000020220731ei7t00016&cat=a&ep=asi. Desde então, a cooperação foi retomada.
55. Daly et al., “Challenges and Opportunities in China’s Health Aid to Africa”, p. 75.
56. Tarrósy, “China’s Belt and Road Initiative in Africa”, p. 15.
57. Daly et al., “Challenges and Opportunities in China’s Health Aid to Africa”, p. 75-78.
58. Connors, “Belt and Road Spending Targets Energy”.
59. “The Way Forward: Lessons from the East”, Mail and Guardian Online, 1 August 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://mg.co.za/special-reports/2022-08-01-the-way-forward-lessons-from-the-east/.
60. Wilson, “China: End of the Belt and Road”. O autor estima que, de 2014 a 2018, os empréstimos públicos e privados chineses para a África totalizaram USD 72,2 bilhões.
61. Phillips, “Somaliland Offers U.S. Military Access to Port”, p. 57; Matthew Cullen, “Your Tuesday Briefing: Pope Apologizes to Canada’s Indigenous People”, New York Times (site), 25 July 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://www.nytimes.com/2022/07/25/briefing/pope-canada-schools-china-diplomacy.html.
62. Daniel Large, China and Africa: The New Era (Cambridge, UK: Polity Press, 2021), p. 179.
63. Connors, “Belt and Road Spending Targets Energy”.
64. Ibid.
65. “The Chinese Navy’s Great Leap Forward”, Wall Street Journal (site), 7 June 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://www.wsj.com/articles/chinas-great-naval-leap-forward-cambodia-military-base-navy-beijing-xi-jinping-11654637895; veja também “U.S. Worries Sudan is Close to Leasing Russia a Red Sea Base”, Wall Street Journal (site), 2 March 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://www.wsj.com/articles/u-s-worries-sudan-is-close-to-leasing-russia-a-red-sea-base-11646255126; James Areddy, “China Signs Solomon Islands Pact, Over U.S., Australia Opposition”, Wall Street Journal (site), 19 April 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://www.wsj.com/articles/china-signs-solomon-islands-pact-over-u-s-australia-opposition-11650388369. Recentemente, a China finalizou um acordo com as Ilhas Salomão permitindo a atracação de navios de guerra chineses na pequena nação do Pacífico Sul.
66. Gordon Lubold, “China’s Growing Influence in Africa Seen in Arms Trade and Infrastructure Investment”, Wall Street Journal (site), 21 April 2022, acesso em 3 fev. 2023, https://www.wsj.com/articles/chinas-growing-influence-in-africa-seen-in-arms-trade-and-infrastructure-investment-11650554282.
67. Tarrósy, “China’s Belt and Road Initiative in Africa”, p. 15.
68. Saud e Khan, “China-Pakistan Economic Corridor”, p. 223.
69. Perlez, “Where China Is Changing Its Diplomatic Ways (at Least a Little)”.
70. Wilson, “China: End of the Belt and Road”.
71. Nem todas as análises da Standard Gauge Railway são positivas. Veja, por exemplo, Ian Taylor, “Kenya’s New Lunatic Express: The Standard Gauge Railway”, African Studies Quarterly 19, no. 3-4 (2020): p. 29-52, acesso em 22 fev. 2023, https://asq.africa.ufl.edu/wp-content/uploads/sites/168/V19i3-4a3.pdf.
72. Large, China and Africa, p. 170.
73. Ibid., p. 179.
74. Ibid., p. 180.
75. Ibid.

 

 

 

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