As reformas de Xi Jinping no ELP e a redefinição de “defesa ativa”

 

Cap Scott J. Tosi, Reserva do Exército dos EUA

 

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Na Terceira Sessão Plenária de novembro de 2013 do 18^o Comitê Central do Partido Comunista da China (PCC), apenas um ano após assumir o cargo de Presidente da Comissão Militar Central (CMC), o Presidente Xi Jinping, por meio de comunicados oficiais do partido, anunciou planos de grandes reformas no Exército de Libertação Popular^NT1 (ELP).¹ Embora inicialmente vago sobre seu projeto, Xi esclareceu mais as metas das reformas no 19^o Congresso Nacional, declarando: “Modernizaremos nossas Forças Armadas em todos os aspectos em termos de teoria, estrutura organizacional, integrantes e armamento”, de modo que “em meados do século XXI, as Forças Armadas da República Popular da China terão sido totalmente transformadas em forças de classe mundial”.² As reformas, que começaram efetivamente em 2015, manifestaram-se nos anos seguintes como esforços amplos e simultâneos para reduzir, profissionalizar, reestruturar as relações de comando existentes e possibilitar operações conjuntas no ELP.

Até o momento, o ELP reformulou sua estrutura, seu alinhamento geográfico e suas relações entre forças para permitir o comando e controle conjunto das forças do ELP, no que ficou conhecido como reformas “na parte de cima”. Simultaneamente a essas reformas nos nível mais altos, o ELP reduziu significativamente o Exército do ELP (EELP, também conhecido como Força Terrestre do ELP) e aumentou os orçamentos e a influência da Marinha do ELP (MELP), da Força Aérea do ELP (FAELP), da Força de Foguetes do ELP (anteriormente denominada Segunda Força de Artilharia) e, principalmente, da recém-criada Força de Apoio Estratégico (FAE).³ Os especialistas compararam o escopo e a magnitude das reformas estruturais “na parte de cima” à Lei de Reorganização Goldwater-Nichols de 1986 dos Estados Unidos da América (EUA) (U.S. Goldwater-Nichols Reorganization Act of 1986), que reformulou drasticamente o relacionamento civil-militar estadunidense e colocou todo o controle operacional das forças militares sob comandantes de comandos combatentes geográficos conjuntos.⁴ Após as reformas nos níveis mais altos, o ELP passou a fazer reformas “na parte de baixo”, com foco em mudanças e padronização da estrutura da força no nível de Força Singular, profissionalização dos oficiais e revisões doutrinárias e regulatórias para incluir as operações conjuntas.

Paralelamente às reformas estruturais, uma mudança doutrinária, provavelmente resultado da mudança da percepção chinesa sobre o equilíbrio de poder global, parece ser o principal impulsionador das reformas. As reformas estruturais são um meio de permitir que a República Popular da China (RPC) projete uma postura cada vez mais ofensiva regionalmente, especialmente em torno de Taiwan e do Mar do Sul da China, e acompanharam uma mudança estratégica igualmente importante no esquema estratégico do ELP. O livro branco do ELP, Estratégia Militar da China, de 2015, aludiu a uma mudança na perspectiva estratégica, na qual o PCC percebe a unipolaridade estadunidense como algo em declínio, afirmando: “No mundo de hoje, as tendências globais rumo à multipolaridade e à globalização econômica estão se intensificando. […] Mudanças profundas estão ocorrendo na situação internacional, conforme manifestado nas mudanças históricas no equilíbrio de poder”.⁵ As reformas marcam uma transformação potencialmente importante da postura de defesa estrategicamente ativa do ELP para um ELP capaz de operar fora da periferia imediata da China. O objetivo geral dessa mudança estratégica é projetar um poder estrategicamente ofensivo regional e, mais tarde, global em um mundo multipolar. Se uma mudança estratégica da RPC representa os fins, as reformas em andamento do ELP e a redefinição de defesa ativa são os principais meios.

O sucesso das reformas, a capacidade do ELP para conduzir operações conjuntas e a mudança na doutrina de defesa ativa determinarão a capacidade e a disposição do ELP para conduzir operações militares cada vez mais agressivas fora de suas fronteiras. Isso levanta a importante questão de uma contingência em Taiwan, que muitas reformas parecem estar voltadas a viabilizar. Para medir o possível sucesso das reformas e suas prováveis implicações globais, devem ser analisados três componentes das reformas: mudança na doutrina de defesa ativa, reformas nos níveis mais altos do ELP e as reformas “na parte de baixo”. O sucesso desses três componentes provavelmente determinará a natureza do ELP nas próximas décadas, bem como a disposição da RPC e do ELP para conduzir operações militares ofensivas cada vez mais agressivas, como uma contingência em Taiwan, no futuro.

Impulsionadores da reforma: competição entre grandes potências globais e rejuvenescimento chinês

Grandes reformas estruturais e revisões estratégicas não são novidade para o ELP, que já passou por nove reformas distintas — estruturais, estratégicas ou uma combinação de ambas — desde o fim da Guerra Civil Chinesa, em 1949.⁶ Historicamente, o ELP tem tentado adaptar e revisar sua estratégia em resposta às mudanças em sua situação estratégica, como a cisão sino-soviética, e aos avanços tecnológicos militares, como a supremacia, sem precedentes, da tecnologia militar exibida pelos EUA na Guerra do Golfo.⁷ Outro fator, por vezes o maior impulsionador das reformas anteriores no ELP, foi a política partidária interna, uma influência à qual o ELP é particularmente suscetível, devido ao seu status de exército do partido e não da nação.⁸ Assim como nas reformas anteriores, a política partidária interna contribuiu para o cálculo de Xi ao introduzir e implementar a reforma. O que diferencia as reformas mais recentes das anteriores é que elas não são expressamente uma reação a uma mudança tecnológica ou estratégica, mas sim uma medida proativa que antecede uma mudança estratégica percebida pelo PCC.

Embora a política partidária interna certamente ofereça um meio conveniente de consolidar e garantir o poder do partido sob o comando de Xi e, sem dúvida, seja um fator importante, as reformas do ELP são impulsionadas principalmente pela meta de Xi de alcançar o “sonho chinês de rejuvenescimento nacional”.⁹ Essa meta é fundamental como justificativa e impulsionadora da reforma do ELP e serve ao duplo propósito de promover a legitimidade de Xi e do partido perante o povo chinês internamente e a política externa do PCC no exterior. O conceito de rejuvenescimento chinês remonta à China Imperial (221 a.C.-1912 d.C.), quando o país, como o centro metafórico do mundo, reinava como a potência central no mundo conhecido, cercado por Estados tributários. Igualmente importante ao rejuvenescimento da antiga grandeza da China, o PCC “fundamenta sua reivindicação de continuar governando a China em parte por ter resgatado o país de um século de humilhação nas mãos do imperialismo estrangeiro, de meados do século XIX até meados do século XX”.¹⁰ Para o PCC, a política externa e a política interna estão inextricavelmente relacionadas. A revitalização da centralidade econômica da China no mundo e uma capacidade militar incontestável para proteger a soberania chinesa são necessárias para alcançar o rejuvenescimento e evitar a repetição das intervenções estrangeiras e do tratamento desigual por parte das principais potências observadas durante o “século de humilhação”.

A China, atualmente a segunda maior economia do mundo, superou, em grande parte, seus infortúnios econômicos e industriais históricos, mas ainda precisa corrigir suas deficiências militares. Metaforicamente, a China ainda está muito abaixo de seu peso militar como potência global no cenário internacional. As reformas do ELP sob o comando de Xi marcam uma tentativa de alcançar a paridade militar com os concorrentes estratégicos e garantir a posição da China como uma potência militar no cenário global para evitar a violação, por outras nações, do que a China considera ser sua soberania. Xi delineou as reformas do ELP como um componente do rejuvenescimento chinês em seu discurso no 19^o Congresso Nacional do PCC, em 2017, declarando: “Com o objetivo de realizar o Sonho Chinês (de rejuvenescimento nacional) e o sonho de construir Forças Armadas poderosas, desenvolvemos uma estratégia para as Forças Armadas sob novas circunstâncias e fizemos todos os esforços para modernizar a defesa nacional e as Forças Armadas”.¹¹

Levando o discurso de Xi mais adiante, o livro branco do ELP de 2015, que serviu de acompanhamento estratégico para as reformas estruturais e organizacionais, declarou: “No mundo de hoje, a tendência global à multipolaridade e à globalização econômica está se intensificando. […] Estão ocorrendo mudanças profundas na situação internacional, conforme manifestado nas mudanças históricas no equilíbrio de poder, na estrutura de governança global, no cenário geoestratégico da região Ásia-Pacífico e na competição internacional”.¹² Embora não afirme explicitamente, o livro branco faz alusão a uma percepção entre o ELP e o partido em geral de que a unipolaridade estadunidense, que definiu e moldou a ordem internacional desde o fim da Guerra Fria, está chegando ao fim. Em seu lugar, o PCC prevê um futuro caracterizado por uma ordem internacional multipolar na qual o PCC e o ELP podem manobrar para avançar sua posição estratégica.¹³ Para isso, foi necessária uma mudança estratégica para que o ELP se posicionasse para atingir esse objetivo de longo prazo.

Mudança nas definições: “defesa ativa” para o sonho chinês de rejuvenescimento nacional

Historicamente, o ELP adotou uma estratégia de defesa ativa, um termo que, apesar de seu uso constante ao longo da história do ELP, teve uma infinidade de significados inconstantes. Cunhado pela primeira vez por Mao Tsé-Tung durante a Guerra Civil Chinesa para se referir à estratégia do Exército Vermelho (precursor do ELP), o termo enfatizava uma postura estrategicamente defensiva caracterizada por ações ofensivas do ponto de vista tático e operacional, majoritariamente dentro das fronteiras geográficas da China.¹⁴ Em termos mais simples, o ELP adotou uma estratégia de guerra móvel na qual as forças terrestres conduziriam uma defesa estratégica antes de fazer a transição para um contra-ataque, a fim de subjugar um adversário com superioridade numérica.¹⁵ Em vez de uma doutrina dogmática, a estratégia de defesa ativa passou por uma série de revisões, dependendo da posição estratégica da RPC e dos avanços tecnológicos militares que moldaram tanto a estrutura de força do ELP quanto a política nacional e a intenção estratégica da RPC.

Apesar das mudanças nas diretrizes estratégicas, a estratégia de defesa ativa do ELP se concentrou principalmente em uma invasão da China continental pelos EUA, após a Guerra da Coreia, e pela União Soviética, após a cisão sino-soviética.¹⁶ No entanto, isso mudaria drasticamente em 1993, quando o ELP revisou suas diretrizes estratégicas e redefiniu a defesa ativa em reação ao desaparecimento da ameaça soviética com seu colapso em 1991 e, mais importante, a imensa facilidade com que os EUA derrotaram as impressionantes Forças Armadas iraquianas na Guerra do Golfo.¹⁷ Como resultado da Guerra do Golfo, a ênfase do ELP na defesa ativa deixaria de “atrair o inimigo em profundidade” das décadas de 1960 a 1980 e de subjugar um inimigo com forças em superioridade numérica para se concentrar em travar guerras locais sob condições de alta tecnologia ao longo da periferia da China, marcando a primeira mudança drástica no ELP rumo a uma força de qualidade, em vez de quantidade.¹⁸

Com o fim da ameaça iminente de uma invasão terrestre convencional na China e a obsolescência das forças terrestres em superioridade numérica exibidas durante a Guerra do Golfo, o ELP mudou seu foco estrutural para a modernização e redução, ao mesmo tempo que mudou seu foco estratégico para sua periferia, notadamente Taiwan. Como primeira medida, o então presidente da CMC, Jiang Zemin, reduziu o efetivo do ELP em quase 500 mil homens, e outra redução de 200 mil foi realizada em 2005, por Hu Jintao.¹⁹ Um relatório de 2005 da empresa RAND descreveu os esforços de modernização do ELP, então em curso, afirmando: “O ELP está atualmente fazendo a transição de uma força militar continental que requer grandes forças terrestres para uma defesa ‘em profundidade’ para uma força continental-marítima combinada que consiste principalmente em forças militares menores, mais móveis e sofisticadas”, com foco principal em uma contingência em Taiwan.²⁰ Essas reformas, no entanto, não conseguiram criar uma força de combate moderna ou conjunta capaz de conduzir operações fora das fronteiras da China de maneira significativa.

As últimas reformas implementadas por Xi demonstram potencial para revisar e, mais importante, expandir o escopo e a natureza da defesa ativa, bem como aliviar e corrigir as deficiências das reformas de 1993. Embora o texto do livro branco do ELP de 2015 não promova abertamente uma ação militar agressiva, alude à expansão de seu escopo para além de uma natureza estrategicamente defensiva. Segundo o livro branco, “O EELP continuará a se reorientar da defesa no teatro de operações para a mobilidade além do teatro de operações. […] A MELP mudará gradualmente seu foco da ‘defesa em águas marítimas’ para a combinação de ‘defesa costeira’ com ‘proteção em mar aberto’. […] A FAELP se esforçará para mudar seu foco da defesa antiaérea territorial para defesa e ataque“.²¹ Esse texto, embora sutil como costumam ser as declarações do partido e do ELP, sugere uma expansão do alcance geográfico das forças do ELP e uma reorientação das forças militares para uma postura mais ofensiva de defesa ativa.

A mudança na defesa ativa e a ênfase nas operações conjuntas foram formalizadas em novembro de 2020 com o “Esquema das Operações Conjuntas do Exército de Libertação Popular da China (Experimento)”. O documento “destaca os princípios orientadores, concentra-se na macro-orientação, delineia as diretrizes para a regulamentação geral, concentra-se em esclarecer as questões básicas de organização e implementação do combate conjunto e foca na unificação da mentalidade de combate”.²² Embora o regulamento de nível mais alto seja confidencial e um “experimento”, provavelmente orientará muitas mudanças no próximo livro branco do ELP e moldará sua futura doutrina.²³ Para essa implementação, é vital reformar, reorganizar e reestruturar o ELP para possibilitar essas operações militares conjuntas capazes de combater fora do continente chinês e de seu entorno imediato. Para entender a probabilidade de sucesso desse objetivo, as especificidades das reformas implementadas por Xi no ELP serão examinadas no nível mais alto e nas reformas “na parte de baixo”.

Reformas “na parte de cima” do ELP

Após a Guerra da Coreia, o ELP seguiu o modelo das Forças Armadas soviéticas, concentrando-se principalmente em forças terrestres de baixa tecnologia.²⁴ Apesar das reformas, reduções e reorganizações anteriores, o ELP manteve essa organização e doutrina centradas na força terrestre e de baixa tecnologia até as últimas décadas. Embora o ELP tenha, sem dúvida, obtido avanços impressionantes na modernização tecnológica de suas forças desde o início da década de 1990, como organização, o ELP continua antiquado, sendo pouco mais do que “um conjunto de relações e práticas institucionais, algumas das quais são pouco adequadas às suas necessidades atuais, por motivos históricos ou políticos. Como resultado, a própria estrutura pode criar um sistema repleto de ineficiências, informações fragmentadas e falta de supervisão.”²⁵ As últimas reformas do ELP, em 2015, parecem ser uma tentativa de superar essas deficiências, afastando o ELP de seu modelo soviético tradicional baseado em operações terrestres e conduzindo o ELP para uma organização orientada para a força conjunta, mais semelhante às Forças Armadas dos EUA pós-Goldwater-Nichols.

Os primeiros impactos estruturais formais das reformas foram anunciados em setembro de 2015 na forma de uma redução de força da ordem de 300 mil integrantes do ELP.²⁶ Desde o anúncio, a maioria das reduções de força ocorreu no EELP, enquanto a MELP, a FAELP, a Força de Foguetes do ELP e a FAE tiveram poucas reduções ou até mesmo aumentos na força e nas alocações orçamentárias da CMC.²⁷ Essa mudança inicial na alocação e no alinhamento da força representa uma transição fundamental no ELP, de uma força centrada no EELP para uma força com capacidade conjunta.

Reformas na Comissão Militar Central. Talvez as reformas estruturais mais impactantes do ELP tenham sido as mudanças implementadas na CMC e suas mudanças burocráticas entre a 18^ª CMC (2012-2017) e a 19^ª CMC (2017-2022). Antes das reformas de 2015, a CMC constituía o órgão central sob o controle direto do Presidente (sempre o Secretário Geral do PCC, para garantir o controle direto do partido e a lealdade política do ELP) e de dez outros membros da CMC que moldavam a estrutura do ELP e as relações entre as Forças Singulares.²⁸

Os quatro departamentos gerais (Departamento do Estado-Maior Geral, Departamento Político Geral, Departamento de Logística Geral e Departamento de Armamento Geral) eram liderados pelo EELP e serviam como comandos para suas respectivas funções militares.²⁹ Em 2015, esses departamentos, centrados na força terrestre, haviam se tornado altamente fragmentados e os diretores funcionavam com um alto grau de autonomia em relação à CMC e, por extensão, ao partido.³⁰ Da mesma forma, os comandantes tinham controle operacional e administrativo sobre suas respectivas forças, independentemente do comandante da região geográfica militar.³¹ A estrutura da CMC anterior à reforma criou, efetivamente, um ELP fragmentado, compartimentado e centrado na força terrestre, incapaz de conduzir operações conjuntas eficazes dentro ou fora de suas fronteiras.

Como um dos principais componentes das reformas, a 19^ª CMC (formada em 2017) foi reorganizada de onze para sete membros.³² As mudanças estruturais mais notáveis na CMC foram o desmantelamento dos quatro departamentos gerais e a reorganização das várias funções em 15 órgãos subsidiários da CMC sob o controle direto da comissão, bem como a remoção dos assentos de comandantes da MELP, FAELP e Segunda Força de Artilharia (atualmente, Força de Foguetes do ELP) na CMC.³³ Além disso, as Forças Singulares detêm agora apenas o controle administrativo e não mais o controle operacional sobre suas respectivas forças, passando o controle operacional aos cinco comandos de teatro de operações recém-criados (das sete regiões militares anteriores).³⁴

No lugar dos quatro departamentos gerais anteriores, foram criados 15 órgãos subsidiários da CMC, que consistiam em seis departamentos, três comissões e cinco escritórios sob o controle direto da CMC. Isso reduziu sobremaneira a autonomia dos antigos departamentos gerais controlados pelo EELP e, também, aumentou o controle da CMC e do partido sobre as funções e a administração cotidiana do ELP. O desmantelamento do Departamento do Estado-Maior Geral e a maior supervisão direta da CMC sobre as funções do Estado-Maior do ELP conferem ao Presidente e ao partido um maior exercício de controle sobre o ELP, com menos obstáculos burocráticos e menos controle do EELP sobre o ELP em geral. O ELP otimizou diversas funções da equipe de nível mais alto por meio dessas reformas e removeu o controle arraigado do EELP sobre as organizações burocráticas fragmentadas.

Reformas no nível de Força Singular. Abaixo da CMC, várias mudanças estruturais abrangentes foram introduzidas e decretadas para aprimorar as capacidades de combate conjunto dentro do ELP no nível de Força Singular e abaixo. Antes das reformas, o EELP, a MELP e a FAELP, abaixo da CMC, eram as únicas três Forças Singulares sob a estrutura de departamento geral e CMC, com a Segunda Força de Artilharia do ELP como uma Arma independente sob o EELP, mas sob controle operacional direto da CMC.³⁵ Após as reformas, a estrutura passou a incluir o EELP (recém-separado da estrutura de departamento geral), a MELP, a FAELP e a Força de Foguetes do ELP (antiga Segunda Força de Artilharia) como comandos no nível de Força Singular e introduziu a Força de Apoio Estratégico e a Força de Apoio Logístico Conjunto como comandos abaixo do nível de Força Singular, subordinados à CMC.³⁶

Em 31 de dezembro de 2015, a Segunda Força de Artilharia do ELP, a força de mísseis estratégicos do ELP responsável por mísseis balísticos e de cruzeiro baseados em terra, foi renomeada como Força de Foguetes do ELP.³⁷ Acompanhando essa mudança de nome, houve uma elevação da Força de Foguetes do ELP, que passou de uma Arma que se reportava diretamente à CMC para uma Força Singular independente, no mesmo nível do EELP, da FAELP e da MELP.³⁸ Embora todas as forças nucleares tenham permanecido sob o rígido controle direto da CMC, a relação entre a Força de Foguetes do ELP e os recém-criados comandos de teatro de operações é demasiadamente vaga para que se tirem conclusões definitivas sobre quem detém a autoridade operacional sobre as forças de mísseis balísticos e de cruzeiro. É incerto se o comando nacional da Força de Foguetes do ELP, a base do teatro de operações da Força de Foguetes do ELP, o comandante do teatro de operações ou uma combinação deles, sistema por sistema, mantêm o controle operacional sobre as Forças de Foguetes do ELP.³⁹ Apesar das incógnitas, sua elevação a uma Força Singular independente ressalta a importância vital atribuída pelo ELP às suas forças de mísseis.

No mesmo mês em que sua Força de Foguetes foi anunciada, o ELP criou formalmente sua mais nova Força Singular independente: a Força de Apoio Estratégico (FAE).⁴⁰ A FAE centraliza o controle operacional e administrativo das operações espaciais, cibernéticas, eletrônicas, informacionais e psicológicas e está diretamente subordinada à CMC, sendo independente, em termos operacionais, de outros comandos de Forças Singulares ou de teatro de operações.⁴¹

Em vez de criar a força do zero, a FAE é um amálgama e uma consolidação das estruturas de força existentes, reunidas sob o comando centralizado da FAE. Existem duas subdivisões distintas da FAE: o Departamento de Sistemas Espaciais, responsável por todas as operações espaciais, e o Departamento de Sistemas de Rede, responsável por todas as operações cibernéticas, eletrônicas, informacionais e psicológicas, como armas, quadros e serviços semi-independentes.⁴²

A criação da FAE como um comando independente que mantém tanto o controle operacional quanto o administrativo sob o controle direto da CMC dá ao partido mais poderes para controlar os domínios informacional, cibernético e psicológico, que o partido vê como sua “principal vulnerabilidade” e “preocupa-se com os efeitos sociais de um adversário que prejudique o controle da informação interna chinesa”.⁴³ Diferentemente da difusão e descentralização do controle operacional para os teatros de operações dos comandos nas outras Forças Singulares do ELP, a estrutura da FAE destaca a prioridade do PCC em relação ao controle centralizado do partido sobre assuntos sensíveis e possivelmente ameaçadores do ponto de vista político, em vez da flexibilidade operacional prática e da delegação e descentralização da autoridade e da tomada de decisão.

Reformas de comandos geográficos. Acompanhando as mudanças estruturais na hierarquia do ELP, foi introduzida uma grande reestruturação do alinhamento geográfico do ELP, de certa forma imitando o sistema de comandos combatentes^NT2 dos EUA ou, talvez mais apropriadamente, os distritos militares da Rússia, para criar comandos unificados com os recursos, estrutura e autoridade para conduzir operações conjuntas fora da periferia imediata da China. Mais do que um mero realinhamento das forças e da postura de projeção de força, a reforma geográfica do ELP é o mecanismo central de grande parte das mudanças estruturais e, principalmente, das mudanças entre as Forças Singulares.

Historicamente, o ELP dividiu o território geográfico da China continental em um número variável de regiões militares, com a organização mais recente constituindo sete regiões militares, cada uma comandada por um comandante do EELP, que detinha controle operacional apenas sobre as forças terrestres em tempos de paz.⁴⁴ Sob essa estrutura, outras forças (MELP, FAELP, Segunda Força de Artilharia) eram operacionalmente independentes dos comandantes das regiões militares em tempo de paz, tornando o treinamento conjunto ou, se necessário, as operações em tempo de guerra extremamente difíceis de coordenar e executar.⁴⁵ Embora os comandantes de regiões militares tivessem, teoricamente, autoridade sobre seus comandos geográficos durante contingências ou tempos de guerra, as outras Forças Singulares mantinham um alto grau de autonomia e, portanto, distribuíam a autoridade de comando de um único comandante operacional entre vários comandantes de Força Singular. Para impor um grau mais elevado de interoperabilidade conjunta, simplificação da estrutura de comando e controle no ELP e capacitação da CMC para exercer um controle mais direto e coeso sobre as forças do ELP, as reformas geográficas foram utilizadas como um catalisador para reformular as relações entre as Forças Singulares e comandos dentro do ELP e abaixo da CMC.

As sete regiões militares centradas na força terrestre foram substituídas, em 2016, por cinco comandos de teatro de operações, simplificando bastante o número de comandos e alinhando as fronteiras geográficas de uma maneira mais coerente do ponto de vista estratégico.

Os novos teatros de operações consistem nos Comandos dos Teatros de Operações do Leste, Sul, Oeste, Norte e Central, que se alinham ao longo das fronteiras das províncias e regiões semiautônomas.⁴⁶ Diferentemente das regiões militares anteriores, que eram de natureza administrativa e defensiva e refletiam a doutrina de defesa ativa em sua interpretação mais original, os novos comandos de teatro de operações estão alinhados operacionalmente para enfrentar ameaças internas e, mais importante, externas. O Comando do Teatro de Operações do Norte está primordialmente alinhado para enfrentar contingências da península coreana. O Comando do Teatro de Operações do Leste é considerado a principal força operacional contra Taiwan, Japão e em disputas de segurança no Mar do Leste da China. O Comando do Teatro de Operações do Sul é voltado para o Mar do Sul da China, com foco especial na “linha dos nove traços”, e para o Sudeste Asiático, além de apoiar o Comando do Teatro de Operações do Leste no caso de uma invasão de Taiwan. Um pouco atípica é a função principal do Comando do Teatro de Operações do Oeste de conduzir operações de “contraterrorismo” e outras operações de segurança nas regiões semiautônomas de Xinjiang e Tibete, ao mesmo tempo que se prepara para questões de fronteira com a Índia. O Comando do Teatro de Operações Central, ao redor de Pequim, atua na defesa da capital para fins de segurança interna e externa e apoia outros teatros de operações, conforme necessário.⁴⁷ Essa disposição de forças mostra um ELP com foco mais externo, capaz de conduzir operações fora do território soberano do PCC e sua periferia imediata para abarcar a projeção de poder regional, marcando uma mudança na natureza estratégica da doutrina de defesa ativa.

Mais do que uma simples consolidação geográfica, os recém-nomeados comandantes dos teatros de operações têm o controle operacional conjunto em tempo de paz e de guerra sobre quase todas as forças convencionais (EELP, FAELP e MELF) em cada teatro de operações respectivo.⁴⁸ No entanto, a CMC mantém o controle operacional direto independente da cadeia de comando de teatro de operações sobre todas as FAE, forças nucleares e, até o momento, uma composição desconhecida da Força de Foguetes do ELP.⁴⁹ Diferentemente dos comandantes de regiões militares anteriores, que contavam exclusivamente com oficiais do EELP, os comandantes dos teatros de operações são designados pela CMC e provenientes de qualquer Força Singular, sendo os subcomandantes dos teatros de operações provenientes das demais Forças.⁵⁰ Além de promover o “caráter conjunto” dentro dos comandos dos teatros de operações, a dissolução do monopólio do EELP sobre os comandos de regiões militares reduziu ainda mais a primazia esmagadora do EELP no ELP, e elevou a FAELP e a MELP a uma condição mais igualitária.

A consolidação do controle operacional sob os comandantes dos teatros de operações alterou drasticamente a função principal das Forças Singulares do ELP para um papel administrativo e de apoio, com a responsabilidade de treinar, equipar e guarnecer as forças que apoiam os comandos conjuntos dos teatros de operações.⁵¹ A bifurcação de autoridade para as unidades operacionais subordinadas agora determina que as Forças Singulares detêm o controle administrativo sobre suas unidades, enquanto os comandantes dos teatros de operações detêm o controle operacional.⁵² Para tratar de treinamento e operações entre teatros de operações ou unidades que operam fora da área de responsabilidade de um comando de teatro de operações, o Departamento de Estado-Maior Conjunto da CMC coordenará diretamente as operações entre teatros de operações ou de longo alcance.⁵³ A viabilidade e praticabilidade do controle pelo Departamento de Estado-Maior Conjunto sobre operações distantes ou entre teatros de operações não foram ainda observadas na prática, deixando uma possível lacuna importante nas capacidades do ELP.

Reformas “na parte de baixo” do ELP

Após a implementação das reformas “na parte de cima”, o ELP iniciou uma série de reformas “na parte de baixo”, começando por volta de 2017 com uma meta inicial de conclusão em 2020, posteriormente prorrogada até o fim de 2022 devido à covid-19 e a outras falhas de modernização. Essa série de reformas está concentrada, no nível de corpo de exército e abaixo, na reestruturação e padronização da força, profissionalização do corpo de oficiais, atualização da doutrina das Forças Singulares e no treinamento conjunto.

“Brigadização” e reforma da estrutura da força. Semelhante à mudança do Exército dos EUA sob o comando de Donald Rumsfeld, no início dos anos 2000, de uma força centrada na divisão para uma força centrada na brigada, o ELP está passando por um processo de “brigadização” para criar uma força de combate padronizada e mais ágil.⁵⁴ De cima para baixo, o EELP reduziu o número de grupos de exército valor corpo de exército de 18 para 13, dividiu todas as divisões ou regimentos em uma ou duas brigadas e criou brigadas de armas combinadas padronizadas como a força central do EELP. Sob a nova organização, cada grupo de exército consiste em seis brigadas de armas combinadas, uma brigada de artilharia, uma brigada de defesa antiaérea, uma brigada de operações especiais, uma brigada de aviação do exército, uma brigada de engenharia e defesa química e uma brigada de apoio logístico.⁵⁵ As brigadas de armas combinadas consistem em uma combinação personalizada de cinco variantes padronizadas: pesada, média, leve, anfíbia e de montanha.⁵⁶

Assim como o EELP, a FAELP se reorganizou em uma organização de brigada de base para unidades de aviões de caça, caças-bombardeiros e ataque, embora a organização de divisão-regimento tenha sido mantida para bombardeiros e transporte. Essas unidades de brigada de base recém-formadas supervisionam todas as unidades de aviação, mísseis superfície-ar, artilharia e radar em sua área de responsabilidade e coordenam diretamente com outras Forças Singulares do ELP.⁵⁷ Essa FAELP mais ágil proporcionará maior interoperabilidade com outras Forças Singulares e otimizará o apoio aéreo.

Talvez o maior beneficiário das reformas “na parte de baixo” tenha sido o Corpo de Fuzileiros Navais da MELP, que aumentou seu tamanho de apenas duas brigadas para oito, acrescentando quatro novas brigadas de armas combinadas, uma de operações especiais e uma de aviação embarcada. Grande parte das forças para essas novas brigadas foi transferida das unidades de aviação do EELP e da MELP.⁵⁸ Essa nova expansão do Corpo de Fuzileiros Navais da MELP de aproximadamente 12 mil para quase 40 mil fuzileiros navais demonstra a expansão das ambições expedicionárias do ELP, além de disponibilizar uma força anfíbia grande o suficiente para garantir um desembarque no caso de uma contingência em Taiwan.

Reformas doutrinárias e de treinamento. Para apoiar essa “brigadização” no ELP e promover a interoperabilidade da força conjunta, o ELP reformulou suas diretrizes estratégicas e sua doutrina nos últimos anos e transformou seu complicado sistema de hierarquia e graduações para simplificar e padronizar as promoções de oficiais para obter um corpo de oficiais mais profissional.⁵⁹ Em 2017, o ELP introduziu os “Regulamentos sobre Treinamento Militar” revisados e uma nova “Descrição de Treinamento Militar” para concentrar o treinamento em operações conjuntas realistas.⁶⁰ Em 2019, o ELP lançou a última edição de seu livro branco “A Defesa Nacional da China na Nova Era”, que transferiu a ênfase nas operações defensivas regionais para as operações ofensivas conjuntas,ressaltou a integração da Força de Apoio Logístico Conjunto nas operações conjuntas do ELP e identificou explicitamente os EUA como o principal instigador no cenário global.⁶¹ A mudança doutrinária de maior impacto ocorreu em 7 de novembro de 2020, quando o ELP anunciou o lançamento do “Esquema das Operações Conjuntas do Exército de Libertação Popular da China (Experimento)”.⁶² Essa versão preliminar de doutrina é apenas a quinta vez que o ELP muda a doutrina de nível operacional em sua história, marcando uma mudança possivelmente drástica nas operações do ELP. O documento não foi divulgado ao público e ainda está em forma de versão preliminar, mas, sem dúvida, moldará o treinamento, as operações e a doutrina subsequente do ELP nos próximos anos para implementar as metas das reformas nos níveis operacional e tático.

Juntamente com as mudanças doutrinárias, o ELP aumentou a frequência, o tamanho e a complexidade do treinamento conjunto para apoiar uma força conjunta integrada. A reestruturação das reformas “na parte de cima” deu aos comandantes dos teatros de operações conjuntos a autoridade e a capacidade de realizar treinamentos conjuntos com mais facilidade em suas áreas de responsabilidade, sem as interferências ou obstáculos das Forças Singulares que anteriormente afligiam o ELP antes das reformas. Apesar dos contratempos iniciais devido à covid-19 e ao atraso na modernização das unidades recém-reorganizadas, os exercícios de adestramento conjunto e de armas combinadas aumentaram de 2019 a 2020.⁶³ Essa tendência continuou nos anos seguintes: por exemplo, o número de cenários de adestramento conjunto de captura anfíbia de ilha aumentou de 13, em 2020, para 20, em 2021.⁶⁴ Sem dúvida, essa tendência continuará nos próximos anos, à medida que a modernização for concluída e as mudanças doutrinárias forem testadas e implementadas nos níveis tático e operacional.

Polícia Armada Popular. Paralelamente às reformas “na parte de baixo” do ELP, a CMC também reorganizou a estrutura e a relação de comando da Polícia Armada Popular (PAP), a força paramilitar do partido encarregada das missões de segurança interna e doméstica. Apesar de independente do ELP, a PAP sempre manteve a missão secundária e teórica, embora raramente exercida, de dar apoio de retaguarda ao ELP em tempos de guerra.⁶⁵ Anunciadas em 2017, as reformas da PAP, após o anúncio e início da reforma do ELP, viram a CMC e, por extensão, o partido, exercer um controle cada vez mais direto sobre a PAP.⁶⁶ Sob a nova estrutura de comando, a PAP, que anteriormente estava sob a autoridade da CMC e do Conselho de Estado e, por extensão, do Ministério da Segurança Pública, foi colocada apenas sob o controle operacional e administrativo da CMC. Essa reforma retirou o chefe do partido como líder do Conselho de Estado e o Ministro da Segurança Pública de qualquer função de comando ou supervisão, colocando a PAP exclusivamente sob o controle do presidente da CMC.⁶⁷ Além disso, a Guarda Costeira, que anteriormente estava sob o comando duplo do Ministério da Segurança Pública e da Administração Oceânica do Estado, foi colocada exclusivamente na estrutura da PAP.⁶⁸ A consolidação da PAP sob o controle direto e exclusivo da CMC serve para aumentar a cooperação entre a PAP e o ELP e entre a Guarda Costeira e a MELP.

Embora as reformas “na parte de baixo” tenham sido adiadas devido à covid-19 e à modernização atrasada das unidades reorganizadas, o ELP obteve um progresso gigantesco na reorganização de uma força tão grande em um período relativamente curto. Com a confirmação de um terceiro mandato de Xi — algo sem precedentes — no 20^o Congresso do Partido, no segundo semestre de 2022, os sucessos das reformas do ELP foram apontados como um grande triunfo de sua primeira década como presidente da CMC. Resta saber se as reformas “na parte de cima” e “na parte de baixo” foram bem-sucedidas na obtenção de um ELP conjunto capaz de conduzir operações sob essa recém-conceituada defesa ativa e como esses sucessos ou fracassos afetarão a postura e a disposição do ELP para conduzir operações militares agressivas nos próximos anos.

Sucesso limitado: medindo a eficácia da reforma

As mudanças implementadas no ELP sob as reformas de Xi até o momento alteraram drasticamente, de cima para baixo, a composição e natureza do ELP para criar uma força conjunta moderna capaz de conduzir operações. As reformas “na parte de cima” e “na parte de baixo” se complementam para oferecer uma estrutura de comando e controle de nível mais alto projetada para permitir operações conjuntas e uma estrutura de força operacional e tática capaz de operar sob essa estrutura conjunta. O alcance desses objetivos em um período relativamente curto com uma força tão grande e uma burocracia tão arraigada como a do ELP é algo que não pode ser subestimado. O progresso das reformas, que foram anunciadas e implementadas no início do mandato de Xi e programadas para serem concluídas antes do Congresso do Partido, foram anunciadas como um grande sucesso tanto para o partido quanto para Xi. No entanto, a questão continua sendo se as reformas podem ajudar a realizar o “sonho chinês de rejuvenescimento nacional” e deve ser respondida pela análise do progresso das reformas, se os efeitos pretendidos estão sendo alcançados e que efeito de longo prazo as reformas terão nas futuras operações do ELP.

Em teoria, o ELP atingiu com sucesso todas as principais metas de suas reformas “na parte de cima”: reorganizar a CMC, implementar uma nova estrutura de comandos geográficos conjuntos e reformular as relações entre as Forças Singulares e de comando e controle. Na prática, ainda não se sabe se o ELP conseguirá superar sua burocracia arraigada e a rivalidade entre as Forças Singulares e se adaptar com sucesso à sua nova estrutura de comando e controle.

O desmantelamento dos departamentos gerais, poderosos e altamente independentes, e sua conversão em órgãos subsidiários diretamente subordinados à CMC conferem ao Presidente desta um grau inédito de autoridade direta sobre o ELP e a PAP, criando uma cadeia de comando otimizada e eficiente e enfatizando um foco operacional muito maior para os comandantes conjuntos e do ELP.⁶⁹ No entanto, o ELP continua sendo a força militar do partido e não da nação, apesar dos apelos abafados do passado pela nacionalização, o que continuará a prejudicar seu profissionalismo militar e a projeção de força externa, à medida que o partido de Xi muda o foco da segurança nacional para, cada vez mais “atribuir importância igual à segurança interna e externa”.⁷⁰ A segurança interna, portanto, continuará sendo um entrave para o ELP com requisitos de segurança adicionais que seriam, na maioria dos outros países, atribuídos a outros departamentos e agências.

As reformas geográficas não têm um alcance além do âmbito regional, embora sejam, sem dúvida, um passo significativo rumo à mudança para uma força conjunta. Diferentemente do sistema de comandos combatentes dos EUA, que se estende por todo o globo, o sistema de comandos de teatros de operações do ELP abrange apenas o território soberano da RPC, com áreas periféricas de responsabilidade para cada teatro de operações. Fora dessa periferia imediata, a coordenação operacional entre os teatros de operações sob o Departamento de Estado-Maior Conjunto é vaga, incerta e não testada. A capacidade da RPC de realizar operações em larga escala em nível global não é realista no momento, tanto do ponto de vista tecnológico quanto logístico, sob o novo alinhamento geográfico do ELP.

As reformas “na parte de cima” alcançaram concretamente os objetivos pretendidos na reestruturação, mas o sucesso das mudanças culturais e profissionais desejadas e a coordenação cooperativa entre as Forças Singulares durante adestramentos, contingências e guerras não se concretizarão por muitos anos — se é que se concretizarão —, até que novos oficiais ascendam no sistema recém-estabelecido. Além disso, o sucesso da bifurcação do controle administrativo e operacional ou a possibilidade de que os comandantes dos teatros de operações tenham, na prática, autoridade adequada e independente das Forças Singulares para conduzir operações conjuntas bem-sucedidas poderão depender muito de políticas partidárias internas, pessoais e do ELP.

As reformas “na parte de baixo”, prejudicadas pela covid-19 e pelos atrasos na modernização, tiveram menos sucesso no curto prazo e reduziram a prontidão do ELP no futuro imediato, enquanto as unidades se reorganizam, reequipam e passam por novo treinamento. A reestruturação de divisões e regimentos em brigadas desorganizou o treinamento das unidades, e os esforços de modernização de equipamentos ficaram muito aquém das datas programadas. De acordo com o China Military Power Report (“Relatório sobre o Poder Militar da China”, em tradução livre) de 2021, aproximadamente 40% do principal arsenal de carros de combate do EELP têm entre 20 e 40 anos, e as brigadas de infantaria sofrem com equipamentos antiquados.⁷¹ A lentidão na modernização e na disponibilização de equipamentos significa que muitas brigadas do EELP não são tão capazes, em termos funcionais, quanto no papel. Da mesma forma, o Corpo de Fuzileiros Navais do ELP (CFNELP) também sofreu com a falta de equipamentos necessários para suas brigadas recém-formadas, e só atingirá a capacidade total em 2030.⁷² Isso continuará a prejudicar a capacidade do ELP para atingir o nível necessário de prontidão, tanto em termos de equipamentos quanto de treinamento em novos equipamentos para a condução de operações de armas combinadas.

Conclusão

Embora o ELP tenha cumprido ou esteja se encaminhando para cumprir todas as metas estruturais das reformas, converter essas mudanças estruturais em uma mudança cultural no ELP é uma questão totalmente diferente. A implementação da doutrina conjunta em versão preliminar, a gestão eficaz das linhas de comando bifurcadas entre teatros de operações e Forças Singulares, bem como a realização de adestramentos e operações expedicionárias conjuntas, exigem uma grande mudança cultural e profissional no ELP. Para que as reformas tenham sucesso, o EELP terá de, voluntariamente, abrir mão de grande parte de sua antiga precedência diante da nova estrutura do ELP. É provável que essa mudança profissional e cultural no ELP leve uma década, conforme os oficiais subalternos ascendam na hierarquia, e provavelmente sobreviverá ao mandato de Xi como Presidente da CMC, por mais que isso se prolongue após seu terceiro mandato. Portanto, o sucesso a longo prazo das reformas pode depender muito do sucessor de Xi e da sucessão de oficiais superiores do ELP que continuarem a enfatizar as operações conjuntas e a redefinir a defesa ativa.

O sucesso das reformas, entretanto, pode ser menos importante do que a percepção do ELP e do PCC sobre seu sucesso. Encorajado pelas reformas, fundamentadas ou não, o partido pode empregar o ELP de forma mais agressiva em focos de conflitos regionais no futuro, como o Mar do Sul da China, a contestada fronteira sino-indiana e, o mais importante e de consequências mais significativas, contra Taiwan. Com a retórica da “defesa ativa” se tornando cada vez mais agressiva e beligerante, a confiança em uma força conjunta capaz, esteja ela adequadamente preparada para essas operações ou não, pode dar ao PCC uma confiança renovada para desafiar seus rivais regionais e cada vez mais globais. Talvez mais perigoso para a escalada de conflitos regionais do que um ELP capaz seja a percepção pelo partido de um ELP capaz.

Embora as reformas de Xi e a mudança na definição de defesa ativa não estabeleçam o ELP como uma potência militar global no curto prazo, sua importância e seu possível impacto também não podem ser subestimados. As reformas, se realizadas com sucesso, fortalecerão a crescente capacidade do ELP de conduzir operações expedicionárias e ameaçar a atual situação geopolítica na região do Indo-Pacífico, permitindo que o ELP atue de acordo com sua diretriz estratégica redefinida de defesa ativa. A ascensão de uma RPC agressiva e capaz em termos militares, respaldada pela segunda maior economia do mundo e interdependente em relação à comunidade internacional, pode ter consequências desastrosas e imprevistas. As crescentes tensões no Mar do Sul da China, as relações entre os dois lados do Estreito e as relações sino-japonesas tornam-se mais antagônicas com um ELP expedicionário capaz de desafiar os rivais na região.

Como a RPC vê a retração estadunidense e a multipolaridade global como inevitáveis, o futuro pode encontrar um ELP fortalecido conduzindo operações regionais.⁷³ Embora não busque suplantar os EUA como potência global, a RPC procura desafiar a ordem internacional estabelecida e manobrar para promover seus próprios interesses no cenário global. Ainda que o ELP certamente tenha inúmeras deficiências tecnológicas a serem superadas para que as operações expedicionárias sejam bem-sucedidas, as reformas em andamento e as diretrizes estratégicas de defesa ativa redefinidas talvez sejam suficientes para propiciar a estrutura de força, a organização e a base doutrinária que viabilizem essas atividades no futuro. As reformas de Xi, portanto, podem ser um primeiro passo vital para a concretização do “sonho chinês de rejuvenescimento nacional”, ao alcançar a meta de transformar o ELP em uma força de classe mundial até meados do século XXI.⁷⁴

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Referências

 

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14. Fravel, Active Defense, p. 62-63.
15. Ibid., p. 62.
16. Ibid., p. 34.
17. Ibid., p. 182-83.
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27. Wuthnow e Saunders, Chinese Military Reforms in the Age of Xi Jinping, p. 39-40.
28. Joel Wuthnow e Phillip C. Saunders, introduction to Saunders et al., Chairman Xi Remakes the PLA, p. 11.
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32. Wuthnow e Saunders, introduction to Saunders et al. Chairman Xi Remakes the PLA, p. 11.
33. Ibid.; Wuthnow e Saunders, Chinese Military Reforms in the Age of Xi Jinping, p. 11.
34. Wuthnow e Saunders, Chinese Military Reforms in the Age of Xi Jinping, p. 7, 10.
35. Ibid, p. 7, 14.
36. Ibid., p. 7-10.
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Segundo Trimestre 2024