Controle civil das Forças Armadas

Uma “ficção útil”?

 

Cel Todd Schmidt, Ph.D., Exército dos EUA

 

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O controle eficaz das Forças Armadas pelos civis é uma “ficção útil” e um mito fantasioso.¹ Essa foi a motivação subjacente e tácita para artigos recentes que sustentam que as relações civis-militares estão sob extrema tensão. Essa tensão tem três causas principais: um grupo cada vez menor de líderes civis experientes, capazes e eficazes; de Forças Armadas cada vez mais politizadas; e da enorme influência das elites militares no processo de políticas de segurança nacional.

No texto editorial de 2022 publicado na plataforma on-line War on the Rocks, To Support and Defend: Principles of Civilian Control and Best Practices of Civil-Military Relations, (“Apoiar e defender: Princípios de controle civil e melhores práticas das relações civis-militares”, em tradução livre), um número sem precedentes de signatários redigiu uma carta aberta ao público.² Oito ex-Secretários de Defesa e seis Chefes (já na reserva) do Estado-Maior Conjunto emitiram um apelo pela adesão aos princípios básicos do controle civil. A premissa do editorial é a tensão nas atuais relações civis-militares entre as autoridades, eleitas e nomeadas, dos Estados Unidos da América (EUA) e as Forças Armadas da nação devido às recentes decisões sobre políticas relativas às guerras no Iraque e no Afeganistão, à turbulência social induzida pela pandemia, às flutuações econômicas e ao debate contínuo sobre os eventos relacionados às eleições presidenciais de 2020. Em seguida, um artigo de autoria de Michele Flournoy e Peter Feaver, especialistas e estudiosos prestigiados e excepcionalmente respeitados, reforçou a inviolabilidade do princípio do controle civil e ofereceu um relato sobre a forma como as elites militares se relacionavam e se comportavam com os membros do alto escalão e o presidente durante o governo de Trump.³

Civis eficazes

Para profissionais militares e estudiosos das relações civis-militares dos EUA, esses artigos descrevem princípios almejados. Infelizmente, as nuances do mundo real e as realidades do atual equilíbrio de poder civil-militar foram ignoradas ou omitidas. Além disso, esses artigos não explicaram por que as relações civis-militares se deterioraram ao longo das últimas décadas e por que o controle eficaz das Forças Armadas pelos civis deixou de ser sagrado.

O “controle civil eficaz das Forças Armadas” é um princípio fundamental da democracia nos EUA. Vale ressaltar, no entanto, que o princípio está acompanhado por um qualificador convencional recente que descreve a importância vital de um controle civil “eficaz”. Os estudiosos, porém, costumam se concentrar no “controle civil” e ignorar completamente a necessidade imperiosa de “civil eficaz”.

Ao longo das últimas duas décadas, os estudiosos descobriram que a liderança civil das Forças Armadas é cada vez mais condicional. Em diversos estudos, incluindo um da empresa RAND, os militares acreditam cada vez mais que a submissão ao controle civil depende da capacidade de liderança competente dos civis.⁴ Em outras palavras, para que haja um controle civil eficaz no governo, é preciso que haja líderes civis eficazes.

Sem dúvida, há civis extraordinários que lideram e servem no Departamento de Defesa e que são excepcionalmente qualificados. Percebem e compreendem as complexidades das políticas estratégicas e de segurança nacional. São experientes e possuem as habilidades cognitivas e intelectuais necessárias para servir nos escalões mais altos do governo.

No entanto, essas elites civis qualificadas são uma minoria em um universo de talentos que encolhe rapidamente. Como resultado, as autoridades eleitas e nomeadas inexperientes e novatas dependem sobremaneira das elites militares para fundamentar o desenvolvimento de políticas de segurança nacional e a tomada de decisão. Dependem das elites militares para estabelecer, liderar, gerenciar e implementar políticas que se tornaram cada vez mais militarizadas e menos do “governo como um todo” em sua abordagem. Em contrapartida, essas elites ficam, aparentemente, perplexas com o amadorismo de seus homólogos civis no processo de políticas de segurança nacional.⁵ Kori Schake e James Mattis concluíram que os civis tornaram-se tão dependentes das Forças Armadas que permitiram que seu “raciocínio estratégico atrofiasse”.⁶ É importante notar que o Presidente Joseph Biden reconheceu isso na divulgação antecipada de sua Diretriz Estratégica Interina de Segurança Nacional, exigindo maior investimento no desenvolvimento profissional das autoridades civis de segurança nacional e um novo compromisso com o princípio do controle civil.⁷

A politização das Forças Armadas

Os integrantes das Forças Armadas prestam juramento à Constituição dos EUA. Por isso, existe a expectativa justificada de que as elites militares de uma república democrática sejam apolíticas e mantenham-se acima das divergências políticas partidárias. No entanto, a narrativa mítica de que as Forças Armadas são apolíticas está repleta de contradições.

Um número crescente de estudos tem concluído que as elites militares dos EUA se identificam abertamente com algum partido político e se envolvem de forma propositada e deliberada em atividades partidárias.⁸ No período anterior às eleições presidenciais de 2020, por exemplo, quase 700 oficiais-generais da reserva endossaram publicamente candidatos presidenciais republicanos ou democratas. Alguns promoveram desinformação, endossaram opiniões extremistas, disseminaram teorias de conspiração absurdas ou toleraram a ideia de um golpe de Estado militar.⁹ Os relatórios sobre os tumultos de 6 de janeiro de 2021 no Capitólio apontaram que quase um em cada cinco participantes era um militar da reserva remunerada, recém-desligado do serviço ativo ou da ativa.¹⁰

Apesar desse episódio trágico, as elites militares demonstraram uma tendência histórica de comportamento pretoriano. O comportamento pretoriano é definido como uma dinâmica na qual os militares participam ativamente do governo em cargos historicamente reservados aos civis. A política penetra na carreira militar. Crenças políticas e preferências de políticas afetam a tomada de decisão. Está no nosso DNA. Moldar e controlar o ambiente operacional, seja em guarnição ou combate, é o que os líderes militares são treinados para fazer. Deixar condições ao acaso, contar com a sorte ou esperar pelo melhor não são métodos.¹¹

Após a Segunda Guerra Mundial, as elites militares desempenharam um papel importante na criação do Conselho de Segurança Nacional (National Security Council, NSC). A intenção era imunizar o processo de políticas de segurança nacional dos EUA contra presidentes pouco ortodoxos, não convencionais, inexperientes e desorganizados, com estilos de liderança caóticos.¹² Em seu depoimento perante o congresso, o Alte Esq Sidney Souers, ex-Secretário Executivo do NSC, declarou que o NSC foi intencionalmente criado para ser administrado pelas Forças Armadas como uma medida de controle sobre futuros presidentes. Em 1953, um relatório do comitê presidencial apontou a influência das Forças Armadas, concluindo que as autoridades civis eleitas e nomeadas careciam de liderança, não tinham respeito pela importância da estratégia e do planejamento, estavam “presas à filosofia de reagir aos problemas à medida que surgem” e que “os profissionais militares são os formuladores das políticas nacionais”, não o presidente ou o Congresso.¹³

Mais especificamente, o Presidente Dwight Eisenhower teve sua administração prejudicada por seus generais ao longo de todo seu mandato como Comandante em Chefe. Os Generais Matthew Ridgway, Maxwell Taylor, James Gavin e William Westmoreland sabidamente trabalharam para subverter e sabotar as políticas “New Look” de Eisenhower, acreditando cumprir uma missão mais nobre.¹⁴ Desolado com as artimanhas de seus generais, Eisenhower confidenciou aos seus amigos mais próximos que “algum dia haverá um homem sentado na minha cadeira” sem nenhuma experiência militar e pouca compreensão dos assuntos internacionais.¹⁵ Suas apreensões eram enormes; seus receios, proféticos. E, apesar da legislação mais recente que busca equilibrar a influência militar, cada vez mais cargos civis ficam desocupados, enquanto oficiais militares preenchem a lacuna e garantem a continuidade entre administrações.

Tendência pretoriana

O controle das Forças Armadas pelos civis deve ser exercido em todos os três poderes do governo. Essa “melhor prática” é idílica. No entanto, as Forças Armadas estão profundamente arraigadas em todo o governo e passaram a formar e a se comportar como uma comunidade epistêmica, com enorme influência sobre o processo e as políticas de segurança nacional, capaz de comprometer um sistema de “pesos e contrapesos”.¹⁶

No Poder Executivo, as Forças Armadas destacam pessoal para o Gabinete Executivo do Presidente, Conselho de Segurança Nacional, Secretaria de Defesa e diversas outras instituições e agências, disponibilizando os melhores e mais brilhantes oficiais para assessorar e informar a alta liderança executiva. Por exemplo, a ex-Secretária de Estado Condoleezza Rice creditou sua decisão de apoiar a “escalada” no Iraque em 2007 ao então Gen Div Raymond Odierno.¹⁷ O ex-Secretário de Defesa e Vice-Presidente Richard Cheney descreveu a influência da elite militar como tão poderosa que fez com que ele absorvesse involuntariamente as preferências de políticas das Forças Armadas. As nomeações civis, que muitas vezes não eram preenchidas, deixaram Cheney cercado por elites militares que fizeram com que se sentisse no comando de forma apenas simbólica.¹⁸

O Congresso também seguiu o exemplo das Forças Armadas. Com a revogação da Lei de Orçamento e Contabilidade de 1921, as Forças Armadas puderam fazer lobby direto no Congresso em prol de suas aspirações e necessidades orçamentárias. Os congressistas muitas vezes se gabavam de confiar “em Deus e no Gen Marshall” para informá-los sobre as exigências orçamentárias das Forças Armadas.¹⁹ As Emendas à Lei de Segurança Nacional de 1949 ampliaram mais ainda a liberdade das elites militares em fornecer sua “melhor assessoria militar” não solicitada e sem restrições aos legisladores relativamente às exigências orçamentárias das Forças Armadas. De maneira eufemística, Samuel Huntington chamou isso de “um problema” para as relações civis-militares equilibradas, enquanto o Senador Barry Goldwater descreveu o acolhimento dos pedidos orçamentários dos militares “como um mandamento sagrado”.²⁰ Com mais de cem oficiais militares incorporados ao pessoal e gabinetes do Congresso, as exceções à sua aquiescência aos pedidos de gastos militares costumam ocorrer apenas em assuntos que possam afetar a política interna e eleitoral.

O Poder Judiciário costuma se esquivar de questões que envolvam relações civis-militares, principalmente desde o governo de Reagan. Após a Guerra Civil, o Congresso promulgou leis para garantir que oficiais militares fossem proibidos de ocupar cargos destinados a autoridades civis. Essas leis foram reforçadas em meados da década de 1920 e codificadas novamente pelo Tribunal do Nono Circuito dos EUA no caso Riddle v. Warner (1975), que determinou que as leis promulgadas prestavam-se a “assegurar a primazia dos civis no governo” e impedir que “o establishment militar se insinuasse” no governo civil.²¹ Entretanto, essas leis foram revogadas na década de 1980, permitindo que oficiais mais antigos como John Poindexter, Colin Powell e, mais recentemente, H. R. McMaster servissem como assessores de segurança nacional enquanto permaneciam na ativa.

Teorias ultrapassadas

A estrutura ou lente teórica pela qual se examina essa dinâmica está presente no campo acadêmico da teoria das relações civis-militares. Infelizmente, a teoria e o estudo das relações civis-militares apresentam desafios; são obsoletos, presos ao passado e retrógrados. Não consideram ambientes operacionais futuros em que a velocidade da guerra encolhe o tempo e o espaço disponíveis para a tomada de decisão em questões de segurança nacional. Não consideram a liderança “civil ineficaz” que cada vez mais assombra o capital humano entre nossas autoridades eleitas e funcionários públicos civis.

Embora existam princípios importantes das relações civis-militares e melhores práticas para a manutenção do controle civil das Forças Armadas, esses não são necessariamente praticados ou observados. À medida que autoridade, responsabilidades e poderes são cada vez mais delegados às Forças Armadas, as expectativas quanto ao controle civil precisam evoluir. Se a jurisdição sobre o processo e as políticas de segurança nacional for cedida às Forças Armadas, como muitas vezes ocorre, então a delegação de autoridade e a tomada de decisão exigem avaliação contínua. Na verdade, estudos atuais do Army War College defendem uma nova análise e a renegociação de uma estrutura civil-militar antiquada que não mais considera os ambientes políticos, internacionais e de ameaças atuais e futuros.²²

A atual teoria das relações civis-militares também não leva em conta uma evolução na política estadunidense. Enquanto atores políticos comprometem a estrutura da nação, muitas vezes tirando proveito das divisões sociais para ganho político, os militares observam os acontecimentos. As elites militares se veem fornecendo vigilância atenta enquanto alguns na sociedade estadunidense — incluindo políticos de ambas as margens do espectro — parecem ter a intenção de derrubar a mesma democracia que as Forças Armadas juraram proteger.

O Deputado Michael McCaul descreve o atual ambiente político como cada vez mais ocupado por indivíduos desordeiros, ignorantes e desrespeitosos, sem nenhuma intenção de servir fielmente à nação. Estão mais dispostos a agir como bufões — proferindo bravatas vis, caluniosas, e demonizando a oposição para conseguir a atenção da mídia e arrecadar verbas para seus cofres políticos. Eles conseguiram transformar o sistema político dos EUA no que muitos caracterizam como um circo, com instituições cada vez mais ocupadas por “palhaços”.²³

Nos corredores do Pentágono e nos cubículos do NSC, ou nos gabinetes pessoais dos membros do Congresso, as elites militares exercem uma imensa influência que, muitas vezes, faz com que os líderes civis se sintam “engessados”. Eles são engessados de forma deliberada, ou, mais apropriadamente, instados a encarar as realidades das limitações da autoridade e do poder civil. No entanto, egos frágeis devem ser protegidos e a “ficção útil”, mantida.

O caminho adiante

Se os líderes civis e legisladores quiserem enfrentar os perigos das relações civis-militares tensas, precisam se concentrar mais em si mesmos e menos nas Forças Armadas. As relações civis-militares tensas e desequilibradas têm menos a ver com o poder e a influência das Forças Armadas e mais a ver com o quanto nosso sistema político está danificado e o quanto nossos líderes políticos se enfraqueceram. Investimentos institucionais desequilibrados, escassez de nomeados políticos competentes, ambiente político que desencoraja o serviço público, partidarismo e polarização extremas, falta de inspiração no recrutamento das gerações mais jovens para o serviço público, educação cívica deficiente e crescente ignorância política, falta de curiosidade intelectual exacerbada pela desinformação deliberada — todos esses fatores criaram um vácuo de liderança capacitada entre nossas autoridades eleitas e nomeadas.

No fim, concordo com as preocupações relativas às relações civis-militares tensas, pouco saudáveis e desequilibradas. Os alertas acadêmicos bem-educados, no entanto, são insuficientes. A questão é mais urgente. É pior do que “eles” dizem, e este é o motivo: os estadunidenses, e grande parcela dos estudiosos das relações civis-militares, veem essas relações através de uma lente normativa, unidirecional e idílica que é elementar. Ela oferece uma descrição ideal de como devem ser as relações civis-militares nos EUA ou em uma democracia.

Porém, essa não é a realidade — não é “preto e branco”. Existe nuance. Os desafios estruturais no processo de políticas e entre civis e militares são reais, por trás de uma saudação e um sorriso. Os civis nem sempre percebem isso pois, para as Forças Armadas, as questões de segurança nacional são existenciais. Nossas forças foram desdobradas e lutaram no Iraque e no Afeganistão por mais de 20 anos. Nossas famílias estão empenhadas. Nossos filhos cada vez mais vestem a camisa do que se tornou o “negócio da família”. Somos gestores da profissão militar. Estamos investidos nessa questão. Assim, enquanto os civis entram e saem do governo, mais preocupados com a manutenção do poder do que com a garantia de boa governança, as Forças Armadas continuam atentamente engajadas, salvaguardando o sistema e a República. Cabe aos civis que queiram servir, seja em cargos eleitos ou nomeados, serem tão ou mais qualificados, envolvidos e imbuídos do senso de dever ao país.

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Referências

 

1. Andrew Bacevich, ed., “Elusive Bargain”, in The Long War: A New History of U.S. National Security Policy Since World War II (New York: Columbia University Press, 2007), p. 210.
2. Martin Dempsey et al., “To Support and Defend: Principles of Civilian Control and Best Practices of Civil-Military Relations”, War on the Rocks, 6 September 2022, acesso em 20 out. 2022, https://warontherocks.com/2022/09/to-support-and-defend-principles-of-civilian-control-and-best-practices-of-civil-military-relations/.
3. Peter Feaver e Michele Flournoy, “Let’s Stop Being Cavalier About Civilian Control of the Military”, Lawfare (blog), 13 September 2022, acesso em 20 out. 2020, https://www.lawfareblog.com/lets-stop-being-cavalier-about-civilian-control-military.
4. Thomas Szayna et al., The Civil-Military Gap in the United States: Does It Exist, Why, and Does It Matter? (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2007), p. 151–57; Eliot Cohen, Supreme Command: Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime (New York: Anchor Books, 2002); Damion Holtzclaw, “Unequal Dialogue vs. Unbalanced Monologue: US Civil-Military Relations and Strategic Planning in Iraq” (tese de mestrado, School of Advanced Air and Space Studies, Air University, 2016).
5. Andrew Goodpaster, “Educational Aspects of Civil-Military Relations”, in Civil-Military Relations, ed. Andrew Goodpaster and Samuel Huntington (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1977), p. 29-54; Mackubin Owens, “Is Civilian Control of the Military Still an Issue?”, in Warriors and Citizens: American Views of Our Military, ed. Kori Schake and James Mattis (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 2016), p. 69-96.
6. Schake e Mattis, “A Great Divergence?”, in Schake and Mattis, Warriors and Citizens, p. 1-20.
7. The White House, Interim National Security Strategic Guidance (Washington, DC: The White House, 2021), acesso em 20 out. 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
8. Heidi Urben, “Civil-Military Relations in a Time of War: Party, Politics, and the Profession of Arms” (dissertação de doutorado, Georgetown University, 2010), acesso em 21 out. 2022, https://repository.library.georgetown.edu/bitstream/handle/10822/553111/urbenHeidi.pdf; Heidi Urben, Like, Comment, Retweet: The State of the Military’s Nonpartisan Ethic in the World of Social Media (Washington, DC: National Defense University Press, 2017); James Golby, “The Democrat-Military Gap: A Re-examination of Partisanship and the Profession” (artigo para congresso, Inter-University Seminar on Armed Forces and Society Biennial Conference, Chicago, IL, 20–23 October 2011).
9. Matthew Rosenberg, “Pushing QAnon and Stolen Election Lies, Flynn Re-emerges”, New York Times, 6 February 2021.
10. Ari Shapiro, “Nearly 1 in 5 Defendants in Capital Riot Cases Served in the Military”, NPR, 21 January 2021, acesso em 20 out. 2022, https://www.npr.org/transcripts/958915267.
11. Gordon Sullivan e Michael Harper, Hope Is Not a Method: What Business Leaders Can Learn from America’s Army (New York: Broadway Books, 1996).
12. Henry Jackson, The National Security Council: Jackson Subcommittee Papers on Policy-making at the Presidential Level (New York: Praeger, 1965), p. 95-106.
13. Ibid., p. 80.
14. Todd Schmidt, Silent Coup of the Guardians: The Influence of U.S. Military Elites on National Security (Lawrence: University Press of Kansas, 2022), p. 51-61; Maxwell Taylor, prefácio à The Uncertain Trumpet (New York: Harper & Brothers, 1959); Andrew Bacevich, “The Paradox of Professionalism: Eisenhower, Ridgway, and the Challenge to Civilian Control, 1953–1955”, The Journal of Military History 61, no. 2 (April 1997): p. 7-44; Steven Reardon, Council of War: A History of the Joint Chiefs of Staff, 1942–1991 (Washington, DC: National Defense University Press, 2012).
15. Dwight Eisenhower, Mandate for Change: The White House Years, 1953–1956 (Garden City, NY: Doubleday, 1963), p. 455.
16. Schmidt, Silent Coup of the Guardians, p. 24.
17. Condoleezza Rice, No Higher Honor: A Memoir of My Years in Washington (New York: Broadway Paperbacks, 2011), p. 545.
18. Richard Cheney, “Richard B. Cheney Oral History, Secretary of Defense”, entrevista com Philip Zelikow e Tarek Masoud (transcrição, George H. W. Bush Oral History Project, Miller Center, University of Virginia, March 2000), acesso em 20 out. 2022, https://millercenter.org/the-presidency/presidential-oral-histories/richard-b-cheney-oral-history-secretary-defense.
19. Military Establishment Appropriation Bill for 1941: Hearing on H.R. 9209, Before the Subcommittee of the U.S Senate Committee on Appropriations, 76th Cong. 30 (1940).
20. Samuel Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1957); James Clotfelter, The Military in American Politics (New York: Harper & Row, 1973), p. 148-52.
21. Riddle v. Warner, 522 F.2d p. 882, 884 (9^th Cir., 1975).
22. Thomas Galvin e Richard Lacquement, Framing the Future of the U.S. Military Profession (Carlisle Barracks, PA: U.S. Army War College Press, 13 January 2022).
23. Michael McCaul, “Strengthening Commercial Diplomacy” (discurso, Southern Methodist University Cox School of Business, Dallas, TX, 14 April 2022).

 

 

RECOMENDAMOS

 

Em sua monografia de 2001 da Army War College, Political Control over the Use of Force: A Clausewitzian Perspective, a Maj Suzanne C. Nielsen discute e analisa os desafios e impedimentos que existem no relacionamento, muitas vezes frágil, entre comandantes militares e autoridades políticas em tempos de guerra. A autora aplica os princípios especificados por Carl von Clausewitz na formulação de sua teoria da guerra, conforme descrito em sua obra-prima Da guerra, para analisar as relações civis-militares no que se refere à natureza das decisões políticas sobre a aplicação da força. Ela afirma que Clausewitz apresenta um argumento claro de que a ampla influência política sobre a direção das operações militares não é apenas inevitável devido à natureza da guerra em si, mas é de vital importância porque a qualidade da influência política exerce influência decisiva sobre o resultado de um conflito. Depois de analisar sua abordagem teórica, Nielsen discute quatro implicações fundamentais da ideia básica de que os propósitos políticos governam a guerra. Seu argumento sugere que Clausewitz lançou um desafio tanto para os estadistas quanto para os comandantes. Os comandantes devem compreender a necessidade de subordinar os meios militares aos fins políticos, e os estadistas devem pensar como estrategistas ao tomarem decisões sobre a relação entre fins e meios e o alcance de seus objetivos.

Para ver Political Control over the Use of Force, visite https://apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA389673.pdf.

 

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